城市公共安全与区域可持续发展

第9讲城市公共安全与可持续发展城市是人口、产业、财富高度聚集的地区,是现代经济社会活动最集中、最活跃的核心地域,是现代社会生活和生产的主要场所。与此同时,也使其面临着空前的城市安全方面的挑战。自然灾害频度和强度的增加,各类事故的增长以及恐怖主义的威胁对城市预防灾害及应付突发事件的能力提出了新的要求。现代社会城市地位日益提高使得对城市公共安全的要求越来越高，同时人们对城市公共安全的研究也日益深入，日本东京地铁毒气案、2001年美国“10.11”事件、2003年的SARS灾害以及2005年7月7日的伦敦系列爆炸案都提醒人们,进行城市公共安全的研究是非常重要的。9.1城市公共安全体系的构成9.1.1城市公共安全概述（1）城市灾害与城市公共安全的含义灾害是由灾害源、灾害载体和承灾体三个要素集体作用而发生的，城市灾害就是以城市系统或其子系统为承灾体的灾害，即由于不可控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成较大危害的自然和社会事件。大部分的自然灾害都可能以城市作为其承灾体，而城市本身又可引发许多社会系统灾害，所以城市灾害的种类繁多，有必要对它们进行分类整理、分析研究，以提出管理的对策。危害城市安全的灾害因素主要可以归类为自然灾害、人为灾害、袭击破坏等三大类。城市自然灾害主要分地质性自然灾害、气候性自然灾害、复合性自然灾害3类，地质性自然灾害有地震、火山爆发、断层滑坡、地面塌陷等；气候性自然灾害有风灾、雪灾、雷击等；复合性自然灾害有海啸、泥石流等。人为灾害主要有火灾、有毒气体泄露、有毒液体泄露、核泄露、光辐射、电波干扰、建筑物倒塌、交通事故、传染病等。袭击破坏主要有战争空袭、爆炸、谋杀、纵火、放毒、劫机以及破坏性的信息干扰、智能化犯罪等。与城市灾害相联系的另外一个重要概念是城市安全。城市安全是指城市在生态环境、经济、社会、文化、人体健康以及资源供给等方面保持的一种动态稳定和对城市灾害的一种抵御能力。城市安全是城市可持续发展的必要条件，没有城市经济、社会与生态环境的稳定与安全就不可能有城市的可持续发展。（2）城市公共安全管理范围和对象在我国，建立城市公共安全管理体系还是一个全新的课题。关于城市公共安全管理的范围和对象，经过一段时间的探索，基本定位于生产安全、公共安全、食品安全和公共卫生安全四大方面。城市公共安全管理的范围和对象具体可大致做以下几方面划分：第一，从公共安全的渊源划分：可分为自然灾害、人为灾害和袭击破坏。第二，从公共安全的管理对象划分：可分为市政设施类、生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类等。第三，从公共安全涉及的场所和领域划分：可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间和网络虚拟空间。（3）城市公共安全与可持续发展之间的关系——城市公共安全与可持续发展存在密切的内在联系可持续发展与城市公共安全密不可分。城市是一个高度集约化的社会，各个组成部分之间密切联系、相互影响。必须正确处理人与自然的关系，确保城市公共安全，为区域发展提供良好的资源和环境条件，实现城市社会经济的稳步、健康发展。建立起城市稳定、协调的内部调节机制以及生态、技术、经济和社会之间的“互动效应”，才能提高城市的综合实力和总体素质，保证城市的可持续发展。没有一个安全的生态环境、安全的经济发展状态和安全的社会环境，就不可能实现城市的可持续发展。历史证明：城市公共安全与可持续发展有着密不可分的联系，只有城市公共安全做得好，社会经济才能够得到持续发展。而城市公共安全在很大程度上取决于城市在社会、经济和生态环境方面的协调与自我调控能力，而这种调控能力的大小与城市的基础能力建设水平密切相关，只有城市的持续发展才能有效调控各类矛盾，并为城市公共安全保障体系建设提供技术和资金支持。——城市公共安全是可持续发展的基本条件随着全球人口、资源和环境问题的日益突出，城市的可持续发展已成为全世界共同关注的问题。城市作为一个人口高度密集的地区，是人们从事经济、文化乃至政治活动最为频繁的重要场所，也是人类对自然生态环境干预较为强烈、破坏较为严重的区域。可持续发展的核心就是协调人与自然环境、资源之间的关系，缓解它们之间的矛盾，减少自然环境对人的负效应，在满足当代人需要的同时，不危及后代人的利益。安全是人类生存和发展的基本需求之一，资源是人类生存的基础，环境是人类赖以生存的条件，安全的生存环境对社会经济的可持续发展有着极其重要的作用。可持续发展包括自然资源与生态环境的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展三个方面的内容。可持续发展一是以自然资源的可持续利用和良好的生态环境为基础；二是以经济可持续发展为前提；三是以谋求社会的全面进步为目标。只要社会在每一个时段内都能保持资源、经济、社会同环境的协调，那么，这个社会的发展就符合可持续发展的要求。要保持资源、经济、社会同环境的协调，城市公共安全是必需的本条件。——建立城市公共安全体系是城市可持续发展的紧迫要求“非典”的爆发对我国社会带来了史无前例的冲击，也使人认识到建立公共安全体系的紧迫性。美国的“9-11”、英国的“疯牛病”、日本的“沙林毒气”、非洲的疟疾，使人们深刻认识到现代都市的脆弱，城市危机随时都可能发生，突发事件可能会迅速成为灾难。要降低发展风险、提高城市的危机承受能力，必须重新审视们的城市安全政策，必须重新构建政府危机管理机制，提高政府的危机管理能力。从全球视角来看，随着人们的社会、经济生活联系日益全球化，我们处于一个更加开放的环境中，特别是加人世界贸易组织以后，中国经济越来越多地融人了世界，国际交往更加频繁。在这样的历史背景下，我们必须用全球化的观念去思考城市安全问题:一是危机会在全球范围内发生。二是危机扩散的全球化。当今世界上任何地方发生的危机事件都有可能扩散到我国，而中国国内的任何重大社会问题都有可能在世界上产生一定影响。三是危机预警和应对的全球化。在今天，危机的原因和结果往往是世界性的，所以，在对危机的处理上，尽管世界各国存在着地域上和意识形态上的差异，但反应是相似的。英国政府正是在其它国家的情报合作下，才能迅速确认伦敦爆炸案的恐怖分子并立即开展全球范围内搜索恐怖分子的行动。9.1.2城市公共安全体系的构成城市公共安全体系的建设，一方面要建立日常管理体系，处理日常易于发生的城市安全问题，另一方面为了处理突发性危机，建立危机处理系统，把城市日常安全管理与危机处理有机结合起来，这样才能建立完善的城市公共安全体系。（1）城市公共安全日常管理体系公共安全日常管理体系是在公共安全危机发生前，由政府管理部门、相关社会组织和市民共同进行的公共安全危机预防、化解的一个有机整体。主要由组织管理、危险源控制管理、目标监测、教育培训和救援保障等五大系统组成。第一，组织管理系统。协调市政管理、商业、城市建设、安全生产监督、文化、公安、卫生、药品监督、交通、消防、水务、环保、技术监督、民政、人防、房管、工商、城管、宣传等有关职能部门，对城市公共安全进行全方位、多角度预测、监管、控制、规划、协调和处置，依据城市公共安全危机事件程度，设置公共安全等级，提出不同级次的危机处理指挥系统，报同级领导小组决定实施。第二，危险源控制管理系统。危险源是指可能因人为因素而引发公共安全危机的各类场所和设施。如加油加气站、危险化学品生产(经营)单位、大型人员聚集活动场所、高层居民的水箱和中央空调设备的卫生和安全、大型地下商场的疏散条件等。掌握与控制危险源是进行城市公共安全管理的基础性工作，由于危险源在一定程度上是由可观测和可控性的人造系统组成，只要工作深入细致是完全可以掌握与控制的。第三，目标监测系统。主要是应用城市管理信息技术，对城市公共安全目标进行监测，发现危险“征兆”，及时进行预警，保障城市公共安全。监测预警系统由对城市公共安全固定目标和移动目标实施监测的两部分组成。第四，教育培训系统。主要是加强对城市公共安全危机事件防范知识的宣传教育和培训。重点是社区居民和中小学生。第五，救助保障系统。由城市财政部门和群众团体等相关部门组成后勤保障系统，负责制定物资保障方案，设置长期储备量和短期储备量；实行紧急分散购置、集中购置，存放位置相对固定。(2)城市公共安全危机处理体系城市公共安全危机处理体系是指危机发生后，由日常管理体系转入应急、救援、恢复等一系行动的统称。城市公共安全危机处理体系应该包括以下几个子系统。第一，建立危机应急指挥系统。危机发生时，城市公共安全协调管理委员会自动转换为城市公共安全危机应急指挥系统。城市公共安全领导小组作为危机应急指挥的决策系统根据危机的危害程度，审定、启动相应等级应急，实施危机事件的应急组织指挥工作。第二，启动信息发布平台。以城市政府信息平台和主要新闻媒体平台为依托，组建公共安全危机事件的应急预警、报警和信息发布的主平台，及时有效发布权威的公共安全信息，对社会公众进行有效的指导和适应性的心理调试，组织社会公众广泛的进行自防自救，最大限度地减少损失的发生。第三，建立专群结合的救助队伍。政府应当建立一支训练有素的紧急救援专业队伍，分为信息、救治、支援、宣传、保障、医疗等若干小组，平时要对其反应性、协调性、应战性进行检查和训练，以便发挥应急救援的主力军作用。第四，善后处置。危机情形一旦被控制或消除后，政府除了查找产生灾害的原因、进行事故分析评估、追究相关人员责任外，面临的一项重要任务就是组织危机后的重建工作，尽力将财产、设备、生产、工作和人的精神调整到正常状态。9.2城市公共卫生安全与城市可持续发展9.2.1城市公共卫生体系建设（1）城市公共卫生体系随着我国经济的发达和社会的进步，社会居民平均活动空间逐渐拓展，居民聚集性和移动性迅速增加。经济越发达，商贸活动越密集，跨地区、跨国界的人员往来就越频繁。这种社会活动形式的变化，对城市经济发展和社会进步固然产生重大的推进作用，但是从流行病学角度看，这种社会活动形式的变迁，使传染性疾病发生和蔓延的危险性成为很严重的问题。特别是在人口流动性大、人口密度大的城市更容易发生突发性公共卫生事件。（2）我国城市公共卫生体系存在的主要问题我国城市公共卫生事业取得的成就是举世公认的，但是，我们还应该看到我国城市公共卫生事业发展还滞后于经济和其他社会事业发展，卫生医疗服务体系与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾还相当突出，公共卫生事业发展存在着不全面、不协调的问题。2003年的非典疫情，使人们更加清醒地看到了城市公共卫生事业发展存在的问题。概括起来，主要有以下四个方面：第一，公共卫生体系不健全，重大疾病预防控制任务艰巨。我国卫生工作的基本方针是坚持预防为主，预防控制疾病的发生是卫生工作的首要任务。第二，应对突发公共卫生事件的机制不完善。突发公共卫生事件的发生，除了重大传染病传播蔓延以外，还有突发自然灾害、重大生产安全事故如火灾、车祸，以及重大刑事案件、重大食物中毒、职业中毒等带来的人员伤害。生物武器、有毒化学武器以及恐怖活动等也存在着潜在的公共卫生安全威胁。这些都需要我们建立健全城市突发公共卫生事件处置机制，提高城市应对公共安全危机的能力，尽最大可能减少突发事件发生时的人员伤亡损失。第三，城市医疗服务体系不适应群众的健康需求，看病难、看病贵问题突出。我国的城市医疗服务体系虽然有了很大发展，但与人民群众的健康需求相比，还有很大差距。群众看病难的状况普遍存在。第四，医疗卫生管理体制与人民健康需求不适应。在我国城市医疗卫生资源分别隶属于不同的部门、行业和企业，城市卫生部门很难对整个城市的医疗卫生资源实施有效监管。（3）加快城市卫生体系建设的具体措施第一，加快城市公共卫生体系基础设施建设。城市公共卫生体系基础设施建设是公共卫生体系建设的物质基础。到2004年8月底，已有2147个项目开工建设，占项目总数的88.5％。突发公共卫生事件医疗救治体系建设共安排2360个项目，主要建设各级急救中心、传染病医院和病区。第二，加快突发公共卫生事件应急处置机制建设。20