义务教育优质均衡发展多主体治理困境及消解路径

义务教育优质均衡发展多主体治理困境及消解路径2024/X/XX《中国教育现代化2035》明确提出，要把“形成全社会共同参与的教育治理新格局”作为面向2035的主要发展目标之一，相比于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（xx—xx年）》中“构建政府、学校、社会之间新型关系”的提法，突出了“全社会共同参与教育治理”对于教育事业的重要价值，折射出新时代教育治理目标的进阶和治理理念的升华。义务教育优质均衡发展与建成建好亟须良善的治理格局，而善治的核心要义是多主体参与共治。但多元主体所扮演的角色不同，在治理目标、方式以及功能上往往会出现不一致的现象，影响多主体治理的广度和效度。本研究从义务教育优质均衡发展相关治理主体的角色、功能及其对“优质均衡”认识与实践的差异出发，研究义务教育优质均衡发展的多主体治理困境及消解路径。一、义务教育优质均衡发展多主体治理体系框架在治理实践中，国家、地方、学校和社会组织是重要的相关利益者。各主体在治理体系中迭绎无序地自由博弈，或主动参与或被动卷入、或冲突或妥协，形成了国家、地方、学校和社会组织对“优质均衡”的不同认识和实践。受古德莱德课程层次理论启发，本研究将义务教育优质均衡划分为国家元治下的“规定的优质均衡”、地方政府主治下的“正式的优质均衡”、学校自治下的“实施的优质均衡”和社会组织辅治下的“体验的优质均衡”，它们在具体实践中各自发挥着独特的功能与价值。（一）国家层面“规定的优质均衡”在多主体治理中发挥着价值引领作用教育领域的政府“元治理”遵循着“元治”的基本原则，发挥着教育治理体系中的首位功能。中央政府作为最高公共权利的合法拥有者，具有配置公共教育资源的最高权威，掌握着治理机制的开启、关闭与调整，在教育治理中发挥着核心作用，承担着元治理角色。国家元治集中体现在：明确优质均衡发展目标和基本标准，为多主体参与治理提供方向和行动指南；凝聚教育价值共识，做好教育领域社会利益博弈的“平衡器”，最大化维护公共利益；制定优质均衡发展的公共政策与规则制度，明确多主体参与治理的权力与边界。由此形成国家层面“规定的”优质均衡，并在优质均衡多主体治理中发挥价值引领作用。规定亦称“规定性”，是决定此事物之所以为此事物以及同他事物相互区别的特性。事物的基本规定有“质的规定性”和“量的规定性”，质的规定决定事物的性质，量的规定决定事物的数量界限，一切事物都是质的规定和量的规定的具体统一，义务教育优质均衡也不例外。首先，优质均衡质的规定性指向发展更加公平、更高质量且人民满意的义务教育，而优质均衡发展的“质”是由义务教育在新发展阶段人民日益增长的对更加公平、更高质量的教育需求和不平衡不充分教育发展之间的矛盾决定的。其次，量的规定性具体分为义务教育发展的外延量和内涵量。外延量指义务教育优质均衡要实现的规模，即广度的标志，包括实现群体间、城乡间、区域间优质均衡，甚至包括全国范围的总体优质均衡，主要涉及教育资源配置和政府保障程度两个维度；内涵量指义务教育优质均衡要实现的程度，即深度的标志，也即努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，让每个孩子都有人生出彩的机会，主要涉及教育质量和社会认可度两个维度。以中共中央、国务院为主体制定的义务教育优质均衡发展政策即“规定的优质均衡”，其深蕴党和国家对教育发展的价值追求、治理意图，是义务教育改革和发展在应然期待和实践结果上的美好愿景，对优质均衡治理具有价值引领、标准规范作用。倘若过分关注标准规范而忽视其价值引领作用，很容易走向唯标准治理的困境。（二）地方层面“正式的优质均衡”在多主体治理中担负着主导运行责任《中华人民共和国义务教育法》规定我国实施“国务院领导、省域统筹、以县为主”的三级管理体制，县级以上政府作为义务教育的责任主体，实际承担着推进优质均衡发展的主治理角色。地方主治角色集中体现在：保障县域教育经费均衡且充分的投入；提高薄弱学校教育质量，调控县域内教育差距；保障适龄儿童入学；保障和改善教师工作待遇；均衡配置区域内学校师资力量；负责学校设置规划等。从权力关系上看，教育治理过程中中央与县级政府本质上是一种垂直的“委托—代理”关系，县级政府作为落实“规定的优质均衡”的代理人，是“正式的优质均衡”的关键执行者和首要责任方。因此，县级政府对国家规定“合乎一般公认的标准”的理解和操作便成为一种“正式的优质均衡”。“正式的优质均衡”只是“规定的优质均衡”中被地方政府理解并操作的部分，二者并非始终处于“质”和“量”的全等关系，等值的大小取决于地方政府的治理水平和治理能力。在严格的督导体制之下，正式的优质均衡与规定的优质均衡在内容和数量上并无实质差别，但在具体实践样态方面存在一定区别，主要表现为以下三种类型。第一种，追求“基本均衡+更加公平”的“高均衡优质均衡”，如《xx市创建全国义务教育优质均衡发展县实施方案》是在基本均衡成果尚待巩固的情况下制定的，该种类型的关注重点是缩小城乡、校际和群体差距，在巩固基本均衡成果的同时提升公平程度与内涵。第二种，追求“基本均衡+更高质量”的“高质量优质均衡”，如《平阳县创建全国义务教育优质均衡发展县实施方案》将工作重点转向学校布局质量、办学水平、教师队伍建设以及素质教育等内涵建设上来，该种类型旨在通过内涵建设实现质量跃升，以满足人民群众对高质量教育的需求。第三种，追求“基本均衡+社会认可”的“高品位优质均衡”，如《昌平区加快推进义务教育优质均衡发展实施方案》提出“促进每一名学生健康成长和全面发展……多样化、个性化教育需求得到更好满足”的质量一流、群众满意、社会认可的高品位优质均衡，该种类型更加注重实现教育现代化与人的现代化。由此可以看出，各地出台的实施方案集中体现了以县级政府为治理主体的“正式的优质均衡”的具体内涵，它们之间既有同质性，也有较大的异质性，且不具备操作上的可比性。倘若地方政府脱离教育实际采取“高大全、多快省”的治理策略，较容易走向唯效率治理的困境。（三）学校层面“实施的优质均衡”在多主体治理中反映结果的实然样态学校是办学的直接主体，学校办学权源于政府分权，产生学校自治可能。尽管当前中小学校自治还存在一定程度的制度和规范障碍，但在义务教育优质均衡治理上中小学校仍在有限空间内发挥着自我治理的角色功能。学校自治集中体现在自主建设学校章程，规划学校发展蓝图；组织实施教育教学，制定学生管理和发展规划；制定教师成长计划；开发校本课程；探索教育教学模式改革，走特色化发展道路；统筹管理、使用本单位的经费和设备等各个方面。面对优质均衡督导任务，县级政府委托学校具体落实完成指标，学校自然成为落实“正式的优质均衡”的代理方和“实施的优质均衡”的执行者与责任方。“实施的优质均衡”指的是在优质均衡建设中学校实际实施呈现的优质均衡，它是优质均衡在真实世界中存在的实际样态，是“规定的优质均衡”与“正式的优质均衡”的落地版。本研究对xx省xx市24所城乡中小学校的调研发现，学校面对优质均衡创建工作而呈现出的“实施的优质均衡”大致可以分为三种类型：第一种，内生式主动创新型。此类学校以优质均衡创建为契机，不仅重视以“校园文化”“校园生态”为内容的“学校品位”建设，而且重视以“学生学习体验”“教师教研氛围”“师生校园生活质量”为内容的“学校质量”建设，主动优化教育资源配置，创造性提升学校的教育教学质量，将学校建成孩子家门口的优质学校。第二种，外援式被动等靠型。此类学校在优质均衡创建过程中存在诸如学生少、师资流失、位置偏远等自身难以解决的现实困境，另外部分学校领导也存在创造性不足的问题，难以达到优质均衡创建的标准，大多采取等、靠、要的方式，接受“救济”或“扶助”。第三种，积极追求达标型。此类学校数量较多，它们完全遵循政府行政指令，对于政府下发的优质均衡指标任务，不管现实条件如何，都会照单全收并“因标施策”，积极完成建设标准任务。当然，在这种“唯指标”的治理逻辑之下，实际实施的优质均衡很有可能走向“同质化”或“扭曲化”。事实上，在优质均衡治理中，学校与政府仍然处于一种典型的“外在控制式”的“婆媳关系”之中。学校在标准考核的压力之下，通常以评估指标为准绳，处于被指标支配的地位，较难言说具有实质的治理自主权，完成指标任务成为学校的“不能承受之重”。（四）社会层面“体验的优质均衡”在多主体治理中扮演着反馈中介角色社会组织作为教育治理主体的出场有其历史发展逻辑、现实需求逻辑和合法性逻辑，当前社会组织在义务教育优质均衡发展中扮演着以治理参与者、服务供给者、效果评估者为重点的辅治角色。社会组织参与义务教育优质均衡治理是一种具有广度和深度的结构性变革，是基于自身组织属性和功能的参与。一方面，社会参与治理能够进一步健全现代学校制度，推动学校减负增效。另一方面，它既有区别于政府行政性活动的中立性和客观性，也有区别于市场营利性活动的非营利性和公益性，能够在治理互动中与政府建立信任关系，促进政府与社会的良性互动。为此，政府要在法律许可的范围内向社会释放义务教育治理权力和治理空间，激发社会力量参与义务教育发展的积极性和创造性。作为一种“保优式”均衡，优质均衡是“体验得到”的内涵式均衡。体验在哲学意义上如同“感觉”，具有直接性、具体性和表面性等特点，有一定局限性。因此，人的认识不能停留在体验阶段，而是要进一步由体验认知发展到理性认识。由于教师、学生和家长置身义务教育发展之中，对优质均衡的体验会过于直观、表象和主观，难以形成理性认识和判断，这也是本研究没有将教师、学生和家长的体验作为研究内容的主要原因。而教育类社会组织作为教育发展的参与者和监督者，专业化程度较高，能够利用专业知识和专业技能对义务教育优质均衡发展质量和发展水平进行客观分析，做出理性判断，提出专业建议，所以“体验的优质均衡”特指专业化社会组织对义务教育优质均衡发展的体验结果。然则，义务教育优质均衡发展的主导力量仍然是政府，社会力量“体验的优质均衡”在教育治理中只能表现为一种“补偿式参与”。换言之，以专业化社会组织为主的体验的优质均衡较容易停留在专业式自我感受和配合式治理层面，并不能完全真实地反映优质均衡的社会认可度和实际水平。二、义务教育优质均衡发展的多主体治理困境优质均衡与基本均衡是义务教育发展的不同阶段，国家、地方、学校和社会组织作为治理主体理应采取与以往不同的治理策略，实现治理逻辑和执行方式的阶段性转换，以适应新阶段任务。然而，受主体角色、功能和治理惯习的影响，四大治理主体采取简单化策略，继续沿用基本均衡阶段的治理逻辑和手段，导致义务教育优质均衡发展陷入多重交叉的治理困境。（一）国家层面“标准化治理”对优质均衡多元发展指导乏力标准是一种可监督的规范、配置资源的工具和量衡工作质量的尺度，是国家指导、规范义务教育优质均衡发展的重要依托。标准化作为一种治理机制是标准本质属性的充分体现，它通过技术理性的方式传达政府治理的价值追求，实现工具理性和价值理性的统一。与此同时，作为政策工具的标准化还能提供制度价值和执行动力，保障政策执行的科学性。在基本均衡发展阶段，国家着手以标准化手段解决县域内校际差距问题，推进义务教育基本均衡进程。2012年印发的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》从入学机会、保障机制、教师队伍等方面对基本均衡的最低标准进行了明确界定。伴随着义务教育进入优质均衡发展新阶段，国家又相继印发了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（以下简称《评估办法》）《义务教育质量评价指标》等文件，将工作重点转移到“高质量”发展上来，即从硬件投入转向内涵提升、从指标合格转向群众满意、从数量规模转向质量效能。尽管优质均衡与基本均衡在目标内涵上有本质区别，但本研究梳理发现，国家依然以“指标”“标准”为指挥棒，试图继续沿用硬性标准化手段来实现高质量发展目标。在实践中，当“标准”的衡量尺度功效超越了价值尺度意义，标准化则容易陷入“唯标准”。优质均衡与基本均衡不同，它追求特色化与内涵式发展，部分要素是不可单纯依靠标准化手段进行度量的，因此，继续沿用旧式的标准化手段可能会产生三种隐患。其一，“手段式”评价标准异化为“目的化”执行指标。标准是实现均衡发展的手段而