安全法评析——兼议我国食品安全立法

本文由superwo贡献pdf文档可能在WAP端浏览体验不佳。建议您优先选择TXT，或下载源文件到本机查看。2008年6月延边大学学报(社会科学版)JournalofYanbianUniversity(SocialScience)JuIL2008Vol-41No.3第41卷第3期欧盟食品安全法评析——兼议我国食品安全立法韩永红(广东外语外贸大学商英学院,广东广州510420)[摘要]欧盟将食品安全问题置于保护环境,维护人类和动植物健康及保障消费者权益的三重视角下予以考量.积极构建了以科学,法规和监控为三大支柱的食品安全立法体系.深入研究欧盟新一轮食品安全立法的内在利益驱动,主要内容特色及其未来的发展趋势,将有助于我们从另一个视角来审视和提升我国的食品安全立法.[关键词]欧盟食品安全立法;利益驱动;内容特色;发展趋势;中国食品安全立法[中图分类号]D923.49[文献标识码]A[文章编号]1009—33ll(2008)03一01ll—05欧盟的食品安全立法肇始于上世纪60年代,90年代后立法活动渐趋频繁,因此关于食品安全的二级立法数量激增,同时多年的立法积累与更迭也导致欧盟的食品安全法规卷帙浩繁,运转低效.于是2000年欧盟在食品安全领域开始了空前的立法改造与提升活动,致力于构建更为严谨,高效与统一的食品安全法律体系.这一法律体系涵盖食品从农场到餐桌的整个生产链条,包括与食品相关的诸多方面.但其中作为龙头的二级立法有二:2004年4月30日公布并于2006年1月1日开始生效的《欧盟食品与饲料卫生法》和2002年2月1日公布并于公布之日起第20日生效的《一般食品法》(Regula—tion(EC)No.178/2002)及其两个修正条例(Regu—lation(EC)No.1642/2003;CommissionRegulation(EC)No.575/2006).达6000亿欧元,占整个制造业产值的15%,同时该产业也是欧盟第三大就业机会提供者,雇佣260万人之多,每年食品(包括饮料)的出口额达500亿欧元.而欧盟的农业部门年产值也达2200亿欧元,年提供750万个全职工作机会.[1]从这一视角而言,食品安全问题对于欧盟而言不再是单纯的区域内政策问题,而是关系到整个区域经济全局与社会稳定的战略问题.另外,欧盟东扩,新成员的加入也对欧盟的食品安全管理工作产生了新的压力和挑战.[21一些经济上欠发达的新成员的加入,更多中小规模农场的出现对欧盟意味着成员之间的食品安全管理和政策协调成本大大增加,对新成员国则意味着要在统一的欧盟政策与法律框架下求得发展,当然包括食品安全法规的统一.从这一点而言,融合各成员国在食品安全理念,原则和程序上的立法差异,制定新的,统一适用于各成员国的食品安全法是保障一,欧盟新一轮食品安全立法的利益驱动首先,从欧盟的经济背景来看,展开新一轮的食品安全立法是其解决内部统一市场矛盾和提升全球经济地位的凭借之一.欧盟是全球最大的食品进口商和出口商,农业食品生产部门在欧盟经济中占有重要地位,而食品(包括饮料)工业在欧盟经济中则处于领先地位.欧盟的食品(包括饮料)工业年产值欧盟内部统一市场有效运作的现实要求.其次,上世纪90年代以来食品危机的频发,消费者对食品安全信心的丧失则是欧盟决定展开新一轮食品安全立法的直接原因.在过去的十几年间,欧盟先后经历了疯牛病,二恶英,口蹄疫等食品安全危机.[3]这些危机造成了欧盟巨大的资金和人力资源的损失,从中获得的教训使欧盟的立法者记忆深刻.这一系列食品危机也使全世界范围内的消费者收稿日期:2008一04—24作者简介:韩永红(1976一).女.黑龙江牡丹江人,广东外语外贸大学商英学院讲师,在读博士.·111·万方数据高度关注食品安全问题,并对本国或本区域内的食品安全信心大幅下跌.2000年,国际市场研究公司Ipsos—Reid曾对34个国家的消费者就食品安全问题做过调查,结果发现其中19个国家的绝大多数被调查者均认为食物的安全状况较10年前每况愈下.Ⅲ因此,为重塑消费者对食品安全的信心,保障公共健康,提升欧盟食品安全立法就成为食品行业所有利益相关者的共识.在上述背景下,酝酿已久的欧盟新食品法于1997年正式启动.作为欧盟立法启动者的欧洲委员会发布了名为:欧盟食品法一般原则的绿皮书(COM(97)176final),对过去30年里欧洲共同体的食品法给予了客观评价,尤其肯定了各个成员国食品安全法规融合所取得的成就,但同时也指出共同体层面的食品法规基本原则不明确,内容零散,陈旧,因此强烈要求对欧盟的食品安全立法框架做出改进.经过4年的意见收集与讨论,1999年下半年开始欧盟食品安全白皮书的起草工作,并于2000年1月12日正式对外发布食品安全白皮书,明确提出通过立法改革,完善欧盟从农场到餐桌的食品安全保障措施和以预防为主的食品安全基本原则,建立新的食品安全管理机制.一系列努力的结果终于在2002年催生了具有里程碑意义的《一般食品法》(Regulation(EC)No.178/2002).二,欧盟食品安全法的主要内容与发展趋势(一)欧盟食品安全法的主要内容《一般食品法》(Regulation(EC)No.178/2002)由五章构成,分别就该法的适用范围与定义,食品法的一般原则,欧洲食品管理局,快速警报系统和危机管理以及有关程序和其他条款做出规定.首先,该法对食品采用定义加例举的方式做出了明确而宽泛的定义.根据该法第2条的规定,食品指旨在供人类食用或可合理预期供人类食用的一切物质或产品,包括加工,部分加工或未经加工的物质或产品.食物包括饮料,口香糖及在制造,准备和提供食物过程中故意加入食物中的一切物质,包括水.但食物不包括饲料,活动物(除非准备将其投放市场,用于人类消费),收获前的植物,医药产品(在CouncilDirectives65/65/EECand神性物质(在《联合国麻醉品单一公约》(1961)和《联合国精神性物质公约》(1971)界定的范畴内)以及残留物与污染物.此外,该法还依次对饲料,饲料企业,饲料企业经营者,风险分析,风险评估,风险管理,可追溯性等基本概念做出明确界定.上述重要概念与术语的明确界定有利于划定该法的适用范围,增强法律的确定性和可实施性.其次,该法第5条至第10条列明了具有指导意义的食品法的基本原则:风险分析原则,预防原则,保护消费者利益原则,透明度原则.其中,笔者以为最值得关注的应是预防原则(precautionaryprinci—ple).该原则的法律依据来源于《欧洲共同体条约》第174条第2款关于环境政策的规定,但一般认为该原则同样适用于人类,动植物健康及消费者保护政策.其基本含义为对于损害产生的可能性,尽管尚存在科学的不确定性,欧盟机构有权在风险明朗之前采取某些措施以保护环境,保护人类,动植物健康及消费者的利益.《一般食品法》(Regulation(EC)No.178/2002)第7条规定:在某些情况下,基于现有信息的评估,认定存在对健康构成有害性结果的可能性,但这种结论尚存在科学的不确定性,在等待进一步的科学信息之前,欧盟有权采取临时性风险管理措施以保证高标准的健康保护.预防原则的确立表明欧盟吸取先前多起食品危机的教训与经验,以此为理念构建食品安全立法的决心.虽然欧盟对这一原则的坚持和贯彻引发了某些国际贸易争端,但欧盟的这一立场在将来不会发生根本改变.2003年,由美国,加拿大,阿根廷提交给wTO争端解决机构的欧共体一影响生物技术产品的批准及销售措施案(WT/DS291,wT/DS292,WT/DS293)经历近3年的审议后,2006年11月26日WTO争端解决机构采纳了专家组报告,根据该裁决,欧盟将修改与之不符的转基因产品管理制度.该案是以美国为代表的转基因农产品种植大国和以预防原则(precautionaryprinciple)来对待生物技术及其产品的欧盟之间针对转基因农产品贸易而引发的长期对立的结果.[5]但因为欧盟Regulation1892/2003关于转基因产品强制标识之规定的继续存在,欧盟实际上只不过把预防原则的应用权由政府转为个人,由消费者基于自己对转基因产品风险的判断和价值考量,做出购买与否的决定.再次,该法在第二章第四节食品法的一般要求中规定食品安全必须涵盖整个食品生产链(从农场到餐桌);所有食品生产者与经营者必须对食92/73/EEC界定的范畴内),化妆品,(在CouncilDirective76/768/EEC界定的范畴内),烟草和烟草产品(在Counc订Directive89/629/EEC界定的范畴内),麻醉性和精·】】2·万方数据品安全负责;食品必须在所有的食物链环节中具有可追溯性.第三章欧洲食品安全管理局则详细规定了该机构的任务,地位,组织和运作,构建起支撑欧盟食品安全法运作的科学建议与技术支持平台.欧盟希望通过建立一个透明,独立的管理机构,有效发挥其功能,重建消费者对食品安全的信心.从某种程度上,《欧盟食品与饲料卫生法》可以看做是对《一般食品法》的贯彻和细化.综观《欧盟食品与饲料卫生法》已生效的条例与指令,可将其主要内容概括为五个方面:一是将关于食品与饲料的卫生法规适用于从农场到餐桌整个食物链的卫生监管过程,建立起适用于食品各个行业的综合性,系统性的卫生监管体制;二是明确食品和饲料的生产者对于食品和饲料的安全承担首要责任;三是所有的食品企业和饲料企业必须在其所在的成员国主管部门登记,各成员国保存并定时更新全国范围内的所有已登记食品企业和饲料企业名单;四是食品和饲料卫生的官方监管;五是食品与饲料的进出口程序.欧盟以外的国家,其生产的食品和饲料要想进入欧盟市场均必须符合该法的标准或至少符合不低于该法标准的其他要求.该法甚至将欧盟的官方监管及于向欧盟出口食品和饲料的第三国.其中,对于食品和饲料卫生的官方监管,该法规定各成员国在遵守该法规定的基本原则的基础上,由各成员国制定具体的监管计划和执行措施,但同时欧盟的专家——食品与动物检疫办公室(Food&Veteri～nary的法律机制,但欧盟旨在构建统一,高效和动态的食品政策.[73在食品安全领域,其将继续大有作为.2006年7月20日欧盟现任健康与消费者保护委员MarosKyprianou在向欧洲议会环境委员会所作的立法报告中指出,2007年在食品安全领域优先关注的问题包括:简化并提升现有食品安全立法;发布动物健康保护公告及2007至2013年行动计划;加强成员国与第三国食品监管部门人员的培训;着手制定饲料标签法与食品标签法.[8]参照欧盟食品安全法的基本原则和新近立法动向,我们可以预测其下一步工作的重点大致应为以下方面:(1)继续完善食品相关问题的立法,包括食品添加剂,食用香料,食品中的放射性物质,食品中的激素,食品中的污染物质,食品冷冻,食品包装,食品标签,转基因食品,食品质量,动植物源性产品,从第三国进口食品问题.自2006年1月1日至2007年10月,欧盟发布的涉及食品安全的二级立法近100个,内容涉及食品添加剂,食用香料,食品包装,转基因食品等.(2)加强对食品法规实施的监管和追踪,协调成员国食品安全的统一管理.(3)促进食品安全管理体系HACCP(危害分析与关键监管点体系)在食品与饲料经营企业的具体实施.(4)发展并强化食品安全相关支持体系,包括食品与饲料经营企业员工的培训,与食品安全相关的科研工作,食品安全信息的宣传与通报等.Office)会对成员国的监管活动进行监督,包括三,欧盟食品安全法对我国食品安全管理的借鉴意义到成员国进行现场检查.实际上,欧盟的这种监督是非常及时和严苛的.2006年10月,欧盟专家对英国兰开夏的一家小乳制品厂进行随机抽查时发现,其奶酪制品的生产严重违反欧盟食品法,随后欧盟宣布在整个欧盟区域内禁止出售该厂产品,销毁库存产品,并着手派出专家团队赴英国检查其整个乳制品业.L60(二)欧盟食品安全法的未来发展趋势欧盟的《一般食品法》(Regulation(EC)No.178/2002)和《欧盟食品与饲料卫生法》的相继公布与实施标志着新的