深化改革背景下基层工会工作成效评价体系研究

深化改革背景下基层工会工作成效评价体系研究2024/X/XX工会改革是全面深化改革的重要组成部分。党的二十大明确指出，要深化工会等群团组织改革和建设。自xx年党的群团工作会议以，中国工会按照强“三性”、去“四化”的改革要求，自上而下全面展开改革实践，并将改革的重点放在基层，突出“减上补下”，重点解决脱离群众的问题。xx年5月，全总深化工会改革创新领导小组全体会议召开，此轮工会改革进入总结与深化阶段。经过多年改革，中国工会是否已很好地解决了基层组织问题?如何客观评价基层工会在改革后的工作成效?目前，对各级工会工作成效的评价多为主观陈述和总结，而围绕改革目标，以数据、事实为依据，科学分析工作成效变化情况的很少。考核评价是衡量改革效果、发现改革问题、提升改革质量的重要方式。本研究从工会改革相关学术研究及全国和地方的政策文件出发，探析新时代新征程工会改革和建设的核心要义，尝试提出评价基层工会工作成效的指标维度，以期起到抛砖引玉的作用。01基层工会：工会改革和建设的核心议题关于工会改革的讨论，在社会主义国家建设的各个时期都曾出现过，其根本原因是社会主义国家制度下的工会建设发展长期存有理论争鸣。受之影响，社会主义建设的各个时期都出现过工会改革。早在俄国社会主义建设转向经济建设的时期，列宁就提出过工会适应社会主义建设形式根本改变的理论，要求工会正确区分阶级斗争在资产阶级掌握政权的国家中与无产阶级掌握政权的国家中的区别，并且触发了工会改革。新中国成立以来，中国工会也经历了多次改革，其中有四次改革节点较为明显。新中国成立之初，为了以工会的形式把所有的雇佣劳动者都组织起来，xx对新工会的理想形象进行了设计，并且出于生产建设的考虑而迅速壮大基层工会。改革开放40多年，我国建立并不断完善社会主义市场经济体制，在这个过程中劳动关系发生了深刻变化。在此期间，中国工会不断进行自我改革，以适应市场经济条件下劳动关系协调和治理的需要。中华全国总工会于1988年短暂颁行了《工会改革的基本设想》，希望通过理顺内外部关系、密切与职工的联系、激发基层活力，提升工会的群众化、民主化。彼时工会需要获得职工信赖，改革目标是力求解决工会不同程度地脱离职工群众的问题。21世纪初，基层工作薄弱问题困扰中国工会。大量非公有制企业不建立工会，上级工会正在失去联系和组织工人的正常渠道，不断陷入“组织危机”。2005年，中国工会以“组织起来、切实维权”为方针进行了工作改革，全国总工会出台了《关于加强协调劳动关系，切实维护职工合法权益，推动构建社会主义和谐社会的决定》。此次围绕工会维权职能展开的工作改革，重点是“加强工会基层建设、发挥基层工会作用，关心职工生产生活、维护职工切身利益”。进入新时代，xx年中央首次召开党的群团工作会议，并颁布了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（以下简称《意见》），掀起了最新一轮的工会改革。《意见》指出，群团组织“基层基础薄弱、有效覆盖面不足、吸引力凝聚力不够问题突出，特别是在非公有制经济组织、社会组织和各类新兴群体中的影响力亟待增强”。这种基层组织的薄弱现状，甚至在一定程度上引发了工会组织“毛细血管堵塞，神经末梢坏死”以及“高位截瘫”的问题。综上，从历次中国工会改革的目标和内容来看，基层组织薄弱是中国工会改革面临的重要问题之一。工会追求全国人民总体利益与职工群众具体利益双重目标价值，工会争议的核心在于双重目标之间存有张力。在实践中，价值张力具化为中国工会体制的官民二重性问题，即行政性与社会性的内在冲突。工会改革的核心命题不是工会如何改变与国家的关系，而是如何建立与工人的关系。联系职工群众最密切的一线基层组织，自然成为改革的重点。工会改革不是结构性概念，也不是工会产生机制的制度性变革，而是强度概念。通过加强基层建设，工会才能更好地走入职工群体，占领职工阵地。从改革开放后两次落地的大改革来看，总结推广的优秀改革经验在很大程度上都直指基层工会。2005年，在以“社会化维权模式”为特征的改革中，各地涌现出的蛇口模式、义乌模式、大连模式等，是对基层工会难以履行职责的困境破解。2016年，全总办公厅印发《xx市宝山区顾村镇加强基层工会建设的经验做法》，向全国推广xx基层工会改革试点经验。顾村经验的主要内容是，“贯彻落实中央党的群团工作会议精神，推动工会改革向基层延伸”，“破解非公有制企业工会组建难、职工入会难、经费人员保障不足、维权服务不到位等基层工会面临的突出问题，以此打通了联系服务职工的‘最后一公里’，扩大了工会有效覆盖，激发了基层工会活力”。顾村经验的核心，就是尝试在现有工会体制下解决基层组织薄弱的问题。在历次改革实践中，工会改革的出路都在于基层工会：一是通过自身建设解决工会组织体系的上下断层问题，在功能上实现去行政化和回归社会；二是通过自上而下的代表性扩张和组织增建，建立与职工群众的组织联系，以符合“组织起来”的目标要求。因此，中国工会改革的核心议题一直以来都是基层，通过完善工会组织体系，激发基层工会活力，实现工作重心下移。02基层工会的工作目标：理论推导与要素识别基层工会作为工会改革和建设的核心议题，对其工作成效的观察与国内外对工会改革的研究之间，存在一定的脱节。客观评价前一阶段的改革成效，及时发现问题并采取措施，是下一阶段进一步深化改革的重要依据。改革后，新的工会制度安排是否能够有效地实现改革初衷，仍有待进一步观察。因此，在深化工会改革和建设阶段，客观评价实践层面的工作尤为必要，可以直观展现前期改革成效。（一）基层工会的概念范畴、工作目标与评价主体1.作为评价对象的基层工会在中国工会研究中，基层工会存在广义和狭义之分。依据《中国工会章程》，狭义的基层工会是指企业、事业单位、机关和其他社会组织等基层单位所建立的工会。《工会法》第10条规定，县级以上地方建立地方各级总工会。在中国工会组织体系中，县级工会处于承上启下的重要位置。广义的基层工会是指县级以下工会组织。工会组织内部存在较为明显的层级差异，即不同层级的工会因为所处的结构位置不同，在组织目标、工作手段和行动资源上会有很大差异。故而，关于中国工会的研究，通常将工会领导机关和基层工会区分开来。这种区分简单割裂了县级以下地区性工会与企业工会之间的工作联动。我国劳动关系市场化以后，工会在改革中探索出“上代下”机制，即上级工会代表企业工会发挥作用，该机制的形成体现了工会改革的逻辑。虽然县级以下地区性的工会组织与企业等用人单位的工会在职责结构上逐渐呈现出分化趋势，但是以“上代下”机制为联结纽带，县级以下工会组织之间已经形成工作有机体。改革倡导工作资源有效下沉以及对企业工会在职责上进行宽松精简，以狭义基层工会为考核评价对象有悖改革特点，而广义概念更适合对基层工会组织体系的整体效能观察。工会改革的重点在基层，难点在基层，落实也在基层。本研究采用广义的基层工会概念，以小三级工会为基层工会概念的实体。小三级工会即街镇（园区）工会—区域性行业性工会联合会—企业工会，是工会组织机构运行和功能发挥最完整的微观系统。以小三级工会为评价对象，构建基层工会工作成效评价体系，更为客观务实。2.评价主体与整体性目标设定传统的工会工作成效评价在评价对象上，采取组织类型二分法区分地区性工会和企业工会，对县级以下地区性工会组织与企业等用人单位工会分别设定工作目标。xx年，全国总工会下发《关于新形势下加强基层工会建设的意见》，对企业工会提出“六有”的建设标准（有依法选举的工会主席、有独立健全的组织机构、有服务职工的活动载体、有健全完善的制度机制、有自主管理的工会经费、有会员满意的工作绩效），并且将其作为基层组织评优评先的基准条件。县级以下地区性工会的建设目标更系统、更全面，早在2005年全国总工会就下发了《关于加强乡镇（街道）工会规范化建设的意见》，对乡镇（街道）工会提出“六好”的工作评价标准（党委政府重视支持好、组织网络健全好、履行基本职责好、指导帮助基层好、服务职工群众好、围绕中心开展工作好）。地区性工会的工作目标，除了指导企业工会开展工作外，还包括地区工会工作的领导责任。传统的评价体系把地区性工会和企业工会的工作目标简单分列，分别考量成效，容易出现上下工作不连贯、工作手势不统一的问题。将县级以下基层工会作为一个整体进行系统评价，以小三级工会作为评价对象的实体，综合二者的特点设定目标，更契合“以上代下”的基层改革要义。基层工会处于工会组织体系最末端，其工作目标主要来自上级要求和职工需求。中国工会实行同级党组织和上级工会双重领导，上级要求又分为党对工会工作的要求、上级工会的工作部署。因此，基层工会工作的评价主体包括三层，分别是党组织、上级工会和职工。整体性目标的设定，是把评价主体的要求作为成效高低的具体标准。党的工运事业目标，即党关于工运事业的重大部署和政府在劳动领域的重要政策；地区工会工作目标，即街镇（园区）工会工作的水平和进展；基层工会工作目标，即企业工会等一线组织的运作状况。（二）工作成效的评价维度与解释要素基层工会工作成效评价，应先巧妙设定评价维度，而后通过概括经验事实形成评价标签，进而确定解释要素，为进一步的指标设计做准备。本研究把三层主体的要求作为价值标尺，通过梳理xx年以来全国总工会出台的涉及小三级工会的组织建设文件，整合相同和近似标签，确定四项评价维度。1.依据价值标尺提炼评价标签xx年群团改革以来，全国总工会先后出台了《关于增强基层工会活力发挥基层工会作用的实施意见》《关于加强和规范区域性、行业性工会联合会建设的意见》《关于加强乡镇（街道）工会建设的若干意见》《“县级工会加强年”专项工作方案》《深入推进新就业形态劳动者工会工作三年行动计划》等组织建设文件，为确定基层工会工作的评价标签提供了依据。2.确定评价维度与解释要素（1）政治引领。工会是党联系职工群众的桥梁和纽带，承担着巩固和扩大党的群众基础和执政基础的政治责任。党的群众基础和执政基础包括物质和精神两个方面，这也是党对工会工作的要求之一。在基层工会工作中，党的重要理论和重要思想宣传、职工教育两大领域的具体工作，是对职工群众政治引领的主要表现。（2）组织建设。工会改革的主要策略在于依靠组织路径进行劳工团结。在中国的政治体制下，新时期的工会坚持以组织动员为改革内核。基层工作成效体现为区域内实现工会组织高度覆盖，构建纵横交织、覆盖广泛的工会组织体系和联系广泛、服务职工的工会工作体系。解释要素包括，推进区域工会组建，推进县域内区域性、行业性工会联合会建设，对新就业形态劳动者的有效覆盖，利用新技术发展会员等。在企业工会层面，组织建设还有自身建设的含义，以规范化建设为主要目标，包括组织资源的积累与获取、经费拨缴使用足额规范等。（3）职责履行。中国工会的问题集中在基层工会，这构成了xx年以来工会改革的重要出发点。工会改革在基层延伸，强调改革成效转化为“服务职工的能力水平”与“职工群众获得感”，突出基层组织整体效能。在具体举措中，基层通过创新活动方式和工作方法，做实做强品牌性工作。维权和服务作为工会的基本职责，绝大多数品牌性工作与二者相关，是基层工会职责履行效果的主体内容。在具体解释要素上，地区性工会与企业工会因分工差异有所不同。涉及地区性工会的解释要素，主要包括以“上代下”为企业工会维权，服务阵地与服务资源的下沉，具体表现为建立健全政府与工会联席会议制度，推动集体协商和职代会制度提质增效，推进基层服务站建设，提供维权帮扶救助、政策咨询、妈咪小屋等多种服务；企业工会的解释要素则包括集体协商和职工代表大会的建制与运行情况，帮困和送温暖等服务的开展情况，以及其他服务职工的实事工程。（4）组织活力。地区性工会具备在国家党政体制既有框架下进行自我修复的能动性和自主性。基层组织的能动性与自主性主要通过组织活力展现，即有活力的队伍和有活力的活动。在工会改革过程中，地方性工会以让基层工会有人、有能力办事为目标，创新干部队伍建设工作，有效地激发了工会干部队伍活力。从评价维度上看，县级以下工会组织活力的解释要素，包括干部队伍建设（非公有制企业工会干部队伍、职业化社会化工会工作者队伍