美国食品安全监管工具的选择及对我们的启示DOC10.doc(1)

“食品安全：消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集367政府与市场行为的双重结合——美国食品安全监管工具的选择及对我们的启示摘要：本文首先较为全面地介绍了美国有关食品安全的立法与执法体系，分析了主要法规的历史沿革及经济学原则在立法中的应用。在此基础上，文章指出外部性和信息不对称性是食品安全问题的两个基本经济学特性，这是美国政府对食品市场进行监管的理论依据。但在加强政府监管的同时，美国仍注重经济手段（市场行为）对提高食品安全水平的作用。作者认为，完善的政府监管体系，加上各种经济和政策工具的灵活应用，使美国成为世界上食品安全水平最高的国家之一。根据美国的经验，文章最后就如何改善我国食品安全方面的立法与执法体系，如何在加强政府监管的同时运用经济手段提高食品安全水平提出了若干建议。关键词：食品安全食品市场政府监管Abstract:ThemainlawsandregulationsgoverningfoodsafetyissuesintheUnitedStatesarereviewedfromahistoricalaspects,andthegovernmentagenciesresponsibleforfoodsafetyregulationarealsointroduced.Characterizedbytheexternalityandinformationasymmetryinthemarketforfoodsafety,governmentinterventionisessentialinfoodmarket.TheauthorbelievesthatitistheorganiccombinationofpolicytoolsandmarketmechanismwhichleadstoasaferfoodsupplyintheUnitedStates.BasedontheenlightenmentofAmerican’sexperiences,theauthorputsforwardsomesuggestionsontheimprovementofChina’sfoodsafetyregulation.Keywords:foodsafety;foodmarket;governmentregulation在食品科技不断进步的今天，食品安全问题却变得越来越突出。包括发达国家在内，世界各地多种多样的食品安全事故接连发生，如英国的疯牛病暴发，比利时的二恶英污染，日本的O157大肠杆菌污染等事件，这使得食品安全问题重新成为各国政府和消费者关注的热点。在我国，对食品安全问题的关注程度也随着生活水平的提高而与日俱增。美国的食品安全事故虽然也时有发生，但总体而言，美国是世界上食品安全水平最高的国家之一，这与美国较为完善的食品安全监管体系，以及各种经济和政策工具的灵活应用是分不开的。本文试通过分析美国食品安全方面的法律法规、监管体系和市场机制的运用，对如何提高我国食品安全水平提出对策和建议。一、美国关于食品安全的立法及演变ProceedingfortheInternationalSymposiumFoodSafety:Consumer,Trade,andRegulationIssues3681906年出台的食品与药品法（PureFoodandDrugsAct）和联邦肉类检验法（FederalMeatInspectionAct）标志着美国联邦政府食品安全方面立法的开始。近100年来，随着科学技术的发展和新问题的不断产生，新的法律法规及其修正案也不断面世。主要的法案有：（一）联邦食品、药品和化妆品法案（FFDCA）1938年出台的联邦食品、药品和化妆品法（FederalFood、DrugandCosmeticAct，FFDCA），是美国食品安全方面最主要的法律之一。食品与药品法主要为了禁止在食品中添加有毒有害物质，但概念不够明确，而FFDCA则规定任何不洁的、腐烂的、腐败变质的或其它方面不适用的食品都属伪劣食品。同时该法还规定，只要是在不卫生条件下制作、包装食品，那么不管有没有污染发生，都被视为伪劣品，这就对加工业提出了“良好操作规范”要求。1958年对该法作了大的修改，主要包括两个方面。一是关于食品添加剂，要求生产商使用食品添加剂要在“相当程度上”保证对人体无害(这一要求以后曾一度上升为确保“零风险”)，凡是人或动物食用后会导致癌症，或经食品安全性测试后被证明为致癌的食品添加剂都不能使用；二是在409部分中增加了德兰尼条款（Delaneyclause），赋予环境保护署（EPA）制定农药最高限量的权力，即要求所有注册在食用农作物上使用的农药都必须取得EPA认定颁发的使用限量规定。关于“零风险”的概念是否符合实际一直争论不休。1987年，国家研究院（NRC）在一份研究报告中认为应该用“可忽略风险（negligible-risk）”取代“零风险”的概念。1988年10月，EPA宣布了所谓“可忽略风险”的标准，即在一百万活过70岁的人群中因食用添加剂而致癌的人数为1个，但这一观点没有被广泛接受。1990年，布什政府曾接受NRC的建议提出修改FFDCA，用可忽略风险标准代替德兰尼条款的所谓零风险标准，但国会没予采纳。1994年，克灵顿政府提议将德兰尼条款中关于残留的限制标准扩大到原始农产品，还要求对成人和儿童设定不同的残留标准。新标准的制定应不考虑农药产业的效益，而只考虑是否对人体健康有风险。这一提案意味着对农药登记注册提出更为严格的要求。（二）联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法（FIFRA）除了FFDCA中的408和409部分，FIFRA是关于农药方面的主要联邦法律。该法在1972、1975、1978、1988年作了修订。1972年的修订案要求农药使用对人和环境的影响必须是“可接受的”，一种农药在不同作物上使用必须分别进行登记注册，产品标签中需要说明批准的用量、安全使用注意事项，高毒农药还要求必须是有资质的人员才能使用。1972年修订案要求对市场上流通的约40000种农药进行登记，但EPA无法完成任务，因此，1978年修订案只要求对约600种农药中使用的活性成分进行注册。1988年的修订案要求EPA在1997年之前，对所有在1984年前注册的农药进行重新注册，费用由生产商承担。但这一工作进展十分缓慢，主要原因是成本高，风险和收益分析非常复杂，而且这些评估必须由EPA来做。特别是对于那些用于生产面积小的蔬菜、水果和观赏植物的专用农药，由于生产量小，产商无法支付注册费。1990年，布什政府提议简化注册程序，而建立定期评估制度。克灵顿政府也提议对所有农药进行定期评估（每隔15年），对毒性低、用量小的农药可简化手续，对生物类农药，可以在完成所有测试前，给予有条件的注册。1996年8月生效的食品质量保护法（theFoodQualityProtectionAct，FQPA）要求EPA立即采用新的，更加科学的方法检测食品中的化学物质残留。“食品安全：消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集369（三）肉、禽和鱼检验方面的法律法规最早的肉类检验法是1906年出台的联邦肉类检验法，该法要求对所有跨州和出口交易的肉类进行检验，包括对加工、包装设备和设施的检验。现在的法律主要是1967年的健康肉类法（WholesaleMeatAct）和1986年的健康禽产品法（WholesomePoultryProductsAct），这两个法案将检验范围扩大到了州内交易和所有畜禽产品，要求农业部的食品安全和检验署（FSIS）和农业市场服务中心对屠宰场、肉禽加工厂、蛋类包装和加工厂实施检验。对屠宰场的检验必须是不间断的，联邦检验员要始终在现场。检验的方法主要是感观监视，即靠看、闻和触摸。这种检验办法无法检测产品中的致病微生物及化学品的污染，也难以跟上加工技术的发展。尽管批评不断，但这种传统的检验方法一直没有大的改变。1993年，美西北部约500人因食用了被E.Coli菌感染的牛肉而得病，其中3个儿童和1个成人死亡。这一事件使人们对肉类检验的方法再次提出激烈的批评。此后，农业部宣布将采用更为科学的微生物污染快速检测方法。（四）食品辐射和生物工程方面的立法1980年，一个由联合国粮农组织（FAO）、国际原子能委员会（IAEC）和世界卫生组织（WHO）组成的专家组宣布低剂量辐射食品无害。国际食品法典委员会（TheCodexAlimentratiusCommission）在1983年制定了一批食品辐射的标准，37个国家批准其在40种食品中应用。美国FDA也于1984年批准在食物中使用辐射，但由于不少组织反对，使用范围有限。1992年，首台商业性的食物辐射机经过激烈的公众辩论后投入使用，经辐射的水果、蔬菜、禽肉小规模上市交易。但负责进口鲜果、蔬菜检验检疫的APHIS还没有批准使用辐射。直到1999年底，USDA/FSIS签署了一项法令，允许用电离辐射法处理冷冻的、未烹饪的肉及其副产品，以减少病菌，延长货架期。这项法令于2000年2月22日生效。美国关于转基因食品方面的法规还在讨论之中。美国是世界上转基因作物种植面积最大、产品出口最多的国家，如转基因大豆年产量达5500多万吨，约占美国大豆总产量的70％。目前各类转基因食品已达4000多种，成为人们日常生活的普通商品。因此，美国政府对转基因作物生产、转基因食品流通不加以限制，也反对在国际贸易中对转基因食品施加限制。（五）食品标签方面的立法美国关于食品标签方面的联邦法律有不少。1966年的公平包装和标签法（FairPackagingandLabelingAct）要求食品有统一格式的标签。1990年出台了营养标签与教育法（TheNutritionLabelingandEducationAct），对食品标签方面的有关规定进行了彻底的修改，对标签中营养作用的表示作了更为严格的要求。1994年，农业部对原始产品和肉、禽半成品的标签作出了新的规定。传统的食品标签是针对消费者营养信息需求而制定的，新的食品标签法案则要求标签中提供尽可能多的与质量和安全有关的信息，如是否采用辐射处理等。近20年来，美国有关食品安全的法律、行政规章及其修正案还有不少。如食品安全增强法-1997（theFoodSafetyEnforcementandEnhancementActof1997）赋予FDA召回被确认为有害食品的权力，而在此之前，FDA无权召回，只能要求企业自觉收回，或采用对公众“曝光”的方式。在连续发生了几起因食用果汁而引起的细菌性中毒事件后，FDA于2001年2月发布了一项在果汁生产中必须实施“危害分析和关键控制点（HACCP）”管理的法案，要求大生产商在法案公布后的一年内，中小生产商在2-3年内全面实施HACCP管理。在实施之前，仍然按原规定增挂安全警ProceedingfortheInternationalSymposiumFoodSafety:Consumer,Trade,andRegulationIssues370示标记。2001年12月，美国第五巡回上诉法院作出的一项判决，撤销了农业部作出的关闭德克萨斯州一个牛肉加工厂的决定（该厂的产品被查出受沙门氏菌感染）。这一判决对农业部执法的权威性提出了挑战。在这种情况下，国会于2002年初通过了降低畜禽产品中病菌和强化监管法（TheMeatandPoultryPathogenReductionandEnforcementAct）。该法案进一步明确了农业部的职权，包括关闭不合格企业的权力。“9·11”事件后，美国一些人士提出要把进口食品安全与“反恐”联系起来。2001年10月，密西根州民主党众议员丁格尔等人提出了一项旨在强化进口食品检验的法案，该法案提出通过提高向进口商收费的办法扩大进口商品的检验范围，开发快速检验技术。该法案还提议授权国务院，禁止从“恐怖国家”进口食品。美国国会在2002年6月通过了《2002年公共健康安全及生物恐怖主义的预防及对策法案》后，拨款5亿美元授权FDA制定实施该法案的具体规