解读《国务院办公厅关于继续深入开展“安全生产年”活动的通知》

郭云涛国家安全监管总局办公厅——解读《国务院办公厅关于继续深入开展“安全生产年”活动的通知》2010年2月16日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于深入继续开展“安全生产年”活动的通知》（国办发〔2010〕15号）这是党中央、国务院对安全生产工作做出的重大战略部署提纲一、出台的背景和重大意义二、框架结构和相关内容说明三、主要政策措施创新点四、认真贯彻落实，确保继续深入开展“安全生产年”活动取得新成效一、《国办通知》出台的背景和重大意义《国办通知》是在党中央、国务院领导同志对今年安全生产工作做出新部署、新要求，我国经济社会发展进入以加快转变经济发展方式为主要内容的新阶段，安全生产工作面临新形势、新任务的背景下出台的，对进一步强化安全生产工作，促进安全生产形势持续稳定好转具有重大意义。《国办通知》出台的背景和重大意义（一）继续深入开展“安全生产年”活动，是党中央、国务院对安全生产工作做出的新部署、新要求《国办通知》出台的背景和重大意义胡锦涛总书记在2009年中央经济工作会议上指出——“要牢固树立安全发展理念，健全和落实各项安全生产制度，强化安全监管责任，有效防范和坚决遏制重特大安全事故”。《国办通知》出台的背景和重大意义温家宝总理在2009年中央经济工作会议上强调——“加强安全生产管理。突出抓好煤矿、交通运输、烟花爆竹、化工等重点行业的安全监管，全面排查和治理重大安全隐患；商场、学校、娱乐场所等人员聚集地要重点加强安全防范，坚决遏制各类重特大事故发生”。《国办通知》出台的背景和重大意义张德江副总理出席国务院安委会全体会议和全国安全生产电视电话会议并作重要讲话，对2010年全国安全生产工作作出重大部署——“继续深入开展“安全生产年”活动”。—突出预防为主—突出加强监管—突出落实责任—加强宣传教育和队伍建设—加强基础工作—加强协作联动《国办通知》出台的背景和重大意义（二）继续深入开展“安全生产年”活动，是加快转变经济发展方式的迫切要求《国办通知》出台的背景和重大意义加快转变经济发展方式，是我国经济领域的一场深刻变革，是2010年经济工作的重点。随着经济增长速度加快，经济规模扩大，重大基础设施建设项目提速，势必加大对能源资源的需求，非法违法生产现象将滋生蔓延，这些问题若解决不好将会严重制约安全发展。《国办通知》出台的背景和重大意义适应加快转变经济发展方式的要求，必须坚定不移地深入开展“安全生产年”活动，着力解决安全生产领域存在的突出问题，大力推进安全发展，为加快经济发展方式转变提供保障。《国办通知》出台的背景和重大意义（三）继续深入开展“安全生产年”活动，是进一步强化安全生产工作、推动安全生产形势持续稳定好转的必然要求《国办通知》出台的背景和重大意义2009年，各地区、各部门和各单位认真贯彻落实党中央、国务院关于开展“安全生产年”活动的重大决策部署，把安全生产“三项行动”、“三项建设”作为贯穿全年工作的重要载体和抓手，精心组织，扎实推进，确保了“安全生产年”目标任务的顺利实现，全国安全生产工作取得了明显成效。《国办通知》出台的背景和重大意义我国目前仍处于工业化快速发展时期，同时又处于安全生产基础薄弱、矛盾凸显、隐患增多、事故易发的特殊时期，事故总量仍然过大，重特大事故尚未得到有效遏制，非法违法生产经营问题仍然十分严重，安全生产投入不足、安全管理不严不实等问题在一些地区和单位仍然突出。《国办通知》出台的背景和重大意义二、《国办通知》的框架结构和相关内容说明——共7部分、20条，4700余字。——第1条提出了继续深入开展“安全生产年”活动的总体目标要求；——第2～20条是《国办通知》的主体部分，围绕“三突出、三加强”，提出了工作重点和政策措施，是指导今年和今后一个时期全国安全生产工作的行动纲领和政策依据。《国办通知》的框架结构和相关内容说明（一）目标要求（二）突出预防为主，着力做好事故超前防范（三）突出加强监管，继续严厉打击非法违法生产经营行为（四）突出落实责任，严格安全问责制度（五）加强宣传教育和队伍建设，提高人员安全素质（六）加强安全基础工作，不断提高安全保障水平（七）加强组织协作，推进安全生产综合治理《国办通知》的框架结构和相关内容说明（一）目标要求深入贯彻落实科学发展观，坚持安全发展理念，继续深入开展“安全生产年”活动，以预防为主、加强监管、落实责任为重点，深化“三项行动”和“三项建设”，促进各类生产安全事故继续下降，有效遏制重特大事故的发生，实现全国安全生产形势持续稳定好转。《国办通知》的框架结构和相关内容说明（二）突出预防为主，着力做好事故超前防范预防为主，既是多年来安全生产工作积累的宝贵经验，也是我们从事安全生产工作的重要方针，反映了安全生产的基本规律。《国办通知》对事故防范提出了总体要求，对煤矿与其他行业（领域）事故防范等方面做出了一系列规定，是对安全生产治理行动的深化。《国办通知》的框架结构和相关内容说明——完善事故防范制度要求各地区、各部门高度重视预防工作、强化事前预防，适应产业结构调整、加快发展方式转变的需要，从产业政策、技术装备、安全标准体系建设和事故隐患治理等方面，着力构建事故防范体系。《国办通知》的框架结构和相关内容说明重申继续开展重大隐患排查治理和防范的相关措施，要求做到防微杜渐、防患于未然。同时，把职业健康纳入事故防范范畴，摆到了一个重要位置，这也是完善事故防范体系的必然要求。继续开展隐患排查治理，对重大隐患挂牌督办，限期整改，并建立隐患整改评价制度。建立完善各级各类危险源、事故隐患动态监控及预警预报体系。要加大职业危害治理，改善生产作业环境和条件。《国办通知》的框架结构和相关内容说明建立隐患整改评价制度”的典型案例——江苏淮安市的相关做法。近年来，江苏省淮安市始终坚持“预防为主”的安全生产工作方针，认真落实政府安全监管责任和企业安全生产主体责任，充分发挥职工群众的安全生产主人翁作用，广泛深入推行“1+3”安全监控工作体系，构筑群防群控、共建共享的安全生产长效机制，取得明显成效。“1+3”安全监控工作体系，是一个方法和三种机制的集成。《国办通知》的框架结构和相关内容说明“1+3”安全监控工作体系一个方法—事故隐患和职业危害监控法。三种机制—事故隐患和职业危害动态管理机制事故隐患和职业危害持续改进机制事故隐患和职业危害系统评价机《国办通知》的框架结构和相关内容说明——深化安全专项整治针对全国事故总量仍然很大，一些企业安全规章制度不落实，现场管理混乱，对重大危险源和重大隐患疏于防范，监控治理不力等问题，提出继续深化重点行业领域安全生产专项整治。《国办通知》的框架结构和相关内容说明继续深化道路交通、煤矿、建筑施工、铁路交通、金属与非金属矿山、火灾和工商贸其他等7个重点行业，以及危险化学品、烟花爆竹、民爆物品、水上交通、民航、农业机械、冶金等重点领域安全治理整顿。七个行业均为年死亡人数超过千人的事故易发行业。2009年各行业领域各类事故情况表事故起数死亡人数合计37924883200一、工矿商贸954211536其中：煤矿16162631金属与非金属矿山12301540建筑施工23302760工商贸其他41894268二、火灾1271861076三、道路交通23835167759四、水上交通358336五、铁路交通26251825六、民航飞行46七、渔业船舶836262八、农业机械327306九、其它1994《国办通知》的框架结构和相关内容说明在2009年死亡超千人的行业中，道路交通仍占第一位，因此提出——“扎实推进道路交通预警体系动态监管系统建设，继续治理超员、超载、超速、超限和酒后驾车运营”。水上交通0.1%铁路交通0.7%渔业船舶0.1%农业机械1.1%道路交通62.8%火灾33.5%其它0.0%工矿商贸0.5%渔业船舶0.4%农业机械0.3%其它0.1%铁路交通2.2%工矿商贸13.9%火灾1.3%道路交通81.5%水上交通0.4%事故起数比例图死亡人数比例图《国办通知》的框架结构和相关内容说明针对铁路建设特别是高速铁路建设快速发展、工程量大、里程增加的新特点，提出—“强化铁路运输安全管理”。目前我国在建铁路的规模累计里程数是3万公里。按照我国高速铁路规划，到2012年，全国铁路的里程将达到11万公里以上。《国办通知》的框架结构和相关内容说明要求进一步强化建筑施工、矿山、消防安全以及其它行业（领域）的专项整治，把各项防范措施做在前面，及时消除事故隐患，防止发生重特大事故。2009年全国建筑施工事故总量上升。特别是发生较大以上坍塌坠落事故78起，占建筑施工较大以上事故的76.5%。《国办通知》的框架结构和相关内容说明——推进煤矿瓦斯防治和整顿关闭煤矿安全是全国安全生产的重中之重。瓦斯防治和小煤矿整顿关闭，依然是煤矿安全工作的重点。《国办通知》的框架结构和相关内容说明针对一些煤矿“一通三防”体系不完善、瓦斯防治不力，瓦斯重特大事故时有发生等问题，要求——“落实瓦斯抽采利用的各项政策和技术措施，强化以先抽后采为重点的瓦斯治理工作”。《国办通知》的框架结构和相关内容说明“先抽后采”的规定落实不到位的典型案例。——黑龙江新兴煤矿“11•21”特别重大瓦斯爆炸事故2009年11月21日，黑龙江龙煤集团鹤岗分公司新兴煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，造成108名矿工遇难、65名矿工受伤。瓦斯抽采的相关措施不到位是导致事故发生的根本原因。到事故发生时为止，地面固定瓦斯抽入系统还没有安装到位；《国办通知》的框架结构和相关内容说明围绕适应今年全国经济工作“调结构、促转变”的新要求，提出——“积极推进小煤矿的整合、重组和关闭，支持大型煤矿企业通过收购、兼并、控股等多种方式整合改造小煤矿，建立完善小煤矿正常退出机制”。通过以上措施，“确保实现‘十一五’末全国小煤矿控制在1万处以内的目标”。《国办通知》的框架结构和相关内容说明（三）突出加强监管，继续严厉打击非法违法生产经营行为《国办通知》围绕进一步规范安全生产法制秩序，就加大安全监督检查和执法力度做出了一系列规定，是对安全生产执法行动的深化。《国办通知》的框架结构和相关内容说明——加强监督检查坚持经常性监督检查，加强重点专项检查。注重监督防范一些非法违法生产企业在产业结构调整中，异地转移，继续非法生产。充分发挥社会监督作用。《国办通知》的框架结构和相关内容说明——加大执法力度2009年，50%以上的重特大生产安全事故都是由于非法违法行为造成的。要加强安全执法工作的组织领导要组织联合执法，依法严厉打击非法违法行为《国办通知》的框架结构和相关内容说明分类明确了安全监管执法的主要手段，并要求“加强跟踪执法，确保执法效果”。——对不符合安全生产条件的要进行停产整改，整改后仍达不到安全标准的，要实行关闭。——对取缔关闭后又擅自生产、私采滥挖、超层越界开采，停产整顿期间又违规生产等非法违法行为，要采取有效措施，坚决依法处理。——对无证从事生产经营活动的，要坚决取缔。《国办通知》的框架结构和相关内容说明（四）突出落实责任，严格安全问责制度《国办通知》对安全生产责任体系，做出了全面而明确的规定和要求，这是对安全生产制度建设的完善和深化。《国办通知》的框架结构和相关内容说明——严格落实企业安全生产主体责任落实企业法定代表人是企业安全生产的第一责任人，确保安全投入、管理、装备、培训等工作措施落实到位。加强以班组建设为重点的现场安全管理；完善企业绩效工资制度，加大安全生产挂钩比重；依法设立安全管理机构并配齐专（兼）职安全生产管理人员。对安全责任制度不落实、整改不到位的，要依法对企业负责人和企业给予处罚；对由于安全生产责任制度不落实、造成人员伤亡和财产损失的，要依法从严处理。《国办通知》的框架结构和相关内容说明河南省平顶山市新华区四矿企业主体责任不落实，长期存在通风不畅、串联通风、瓦斯超标等问题得不到整治，且超定员组织生产。典型事故案例一——河南平顶山市新华四矿“9.8”特别重大瓦斯爆炸事故导致该矿2009