解读新《安全生产管理法》

《全国人大会常委会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》已由中华人民共和国第十二届全国人大常委员会第十次会议于2014年8月31日通过，现予公布，自2014年12月1日起施行。一、《新法》明确“以人为本，坚持安全发展”被公认为此次修改的最大亮点。《新法》提出安全生产工作以人为本，坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价这条红线，牢固树立以人为本、生命至上的理念。党的十八大以后，习近平总书记多次提出：“安全生产人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”2002年11月1日《安全生产法》实施；2002年《安全生产法》的颁布实施，的确对我国安全生产工作起到了巨大的推动作用。这部法提高了安全生产工作地位，增强了全社会的安全生产意识，有力地巩固了安全监管监察体制。2002年《安全生产法》颁布实施，从2003年起，我国安全生产事故总量出现拐点，安全生产形势实现持续稳定好转。《安全生产法》但随着我国治国理政理念的不断变化、经济社会发展的不断变迁，随着安全生产工作实践的步步推进，这部曾经开创了时代的法律，日益显现出在制度设计上的种种缺陷。《安全生产法》由于当时社会主义市场经济体制、安全监管体制都处初创时期、探索初期，这时候出台的法律仍带有计划经济体制下的痕迹，一些实践中尚未明确的东西法律中表述比较含糊。从某种意义上讲，2002年出台的《安全生产法》，是一部完全管制法制模式的法律，强调的是安全生产监督管理，而对企业主体安全生产责任强调不够。《安全生产法》管制法制模式导致政府监管职责大、监管责任大。企业违法成本低、自主守法意识低，难免出现监管能力不足、难以有效遏制违法违规生产行为等问题。2005年5月至6月全国人大常委会组织对全国10个省（市、区）《安全生产法》进行执法大检查：指的就是法律制裁不严、企业违法成本低;这次大范围的执法检查，成为修改《安全生产法》的发端。指的是监管者执法地位不高、执法手段缺乏。2011年12月，国家安监总局向国务院报送《安全生产法》修订送审稿。2012年6月4日，《安全生产法》修订征求意见稿在国务院法制办政府网站上公开向社会公众征求意见。《安全生产法》2013年10月31日，十二届全国人大常委会将修改《安全生产法》列入本届常委会立法规划第一类项目。2014年1月15日，国务院常务会议审议并通过《安全生产法》修正案草案。2014年2月25日，全国人大常委会第一次审议《安全生产法》修正案（草案）。2014年8月31日，全国人大常委会第二次审议《安全生产法》表决通过。按照《立法法》的规定，法律的修改工作一般要经过三审，但《安全生产法》的修改二审便通过了。原《安全生产法》共97条，新修改后共114条。新增17条，修改59条。《安全生产法》的修改得到了党中央、全国人大、国务院的高度重视和全社会强烈的、广泛的共识。整个审议过程中无人提出异议，有的只是提出更严格、更完善、更有操作性的意见和建议。安全生产的终极目标是为了人，把保护人的生命安全放在最重要的位置，是安全生产工作的根本，也是立法、修法之根本。明确将“以人为本，坚持安全发展”作为安全生产工作的基本理念，被公认为此次《安全生产法》修改的最大亮点。将“责任”二字大书特书，是此次修改《安全生产法》的又一亮点。《新法》114条中，71条直接关联到生产经营单位及其人员。《新法》新增的17条中，有9条直接关联到生产经营单位及其人员。生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。《新法》第五条：做好安全生产工作，落实生产经营单位主体责任是根本。《新法》作出四个方面的规定：1.明确委托规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍然由本单位负责;依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。2.明确生产经营单位的安全生产责任制的内容，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核;生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。3.明确生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的七项职责：生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的七项职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。国家安全监管总局2014年4月8日召开全国安全培训工作会议指出——生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款：（一）未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的；（二）危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的；生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款：（三）未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款：（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的；生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款：（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款：（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；（七）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的。4.规定矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，由建设单位负责组织对安全设施进行验收。矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，应当由建设单位负责组织对安全设施进行验收；验收合格后，方可投入生产和使用。安全生产监督管理部门应当加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查。……（一）组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；《新法》第二十二条：生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（二）组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况；（四）组织或者参与本单位应急救援演练；（三）督促落实本单位重大危险源的安全管理措施；（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；《新法》第二十二条：生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（七）督促落实本单位安全生产整改措施。（六）制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；《新法》第二十二条：生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：《新法》第九十一条：生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，处2万元以上5万元以下的罚款，责令生产经营单位停产停业整顿。此外，在原《安全生产法》的大框架基础上，《新法》提出了一些具体的规定。如：增加了企业应当按规定提取和使用安全生产费用，明确企业应当建立安全生产教育和培训档案，规定企业要建立隐患排查治理制度，被派遣劳动者享有本法规定的从业人员的权利。《新法》第二十条，增加一款，作为第二款：有关生产经营单位应当按照规定提取和使用安全生产费用，专门用于改善安全生产条件。安全生产费用在成本中据实列支。……生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。劳动制度改革后我国出现大量劳务派遣人员，这些人员谁来培训也是困扰我们的一个大问题，这次也予以了解决。过去一些地方政府往往代替企业查隐患，导致安全管理出现很大问题。这次予以了明确。《新法》增加了生产经营单位使用被派遣劳动者的，被派遣劳动者享有本法规定的从业人员的权利义务。生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。…………监管者通过规定企业生产的内部细节来进行安全管控，从而引导企业落实主体责任。《新法》确立了“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作“十二字方针”。“十二字方针”明确了安全生产的重要地位、主体任务和实现安全生产的根本途径。要求必须把安全放在首位，不能以牺牲人的生命、健康为代价换取发展和效益。要求把安全生产工作重心放在预防上，强化隐患排查治理，从源头上控制、预防和减少生产安全事故。运用行政、经济、法治、科技等手段，充分发挥社会、职工、舆论监督各个方面的作用，抓好安全生产工作。坚持“安全第一、预防为主、综合治理”十二字方针，总结实践经验，《新法》明确要求建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的机制，明确各方安全生产职责。5.社会监督是保障。1.落实生产经营单位主体责任是根本；2.政府监管是关键（责任主体）；3.职工参与是基础；4.行业自律是方向；安全生产要实现持续稳定好转：管行业必须管安全管业务必须管安全管生产经营必须管安全1.《新法》规定国务院和县级以上地方人民政府应建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。2.《新法》明确国务院和县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门实施综合监督管理，有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理，并将其统称为负有安全生产监督管理职责的部门。3.《新法》明确各级安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门作为执法部门，依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行法律、法规、国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。乡镇街道是安全生产工作的基础，有必要在立法层面明确其安全生产职责，同时，针对各地经济技术开发区、工业园区的安全监管体制不顺、监管人员配备不足、事故隐患集中、事故多发等突出问题。乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。《新法》把加