郑风田解读食品安全法 中国人民大学

郑风田中国人民大学天大的事有着落了。《食品安全法》在千呼万唤之后终于姗姗来迟了。新华网２月２８日公布了刚刚由十一届全国人大常委会第七次会议表决通过的《中华人民共和国食品安全法》。该法共分１０章１０４条，分别为总则、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任和附则。新的食品安全法自２００９年６月１日起施行，离正式生效还有三个月的时间。新的《食品安全法》有哪些创新与突破？与原来媒体多次报导的讨论相比进行了哪些改进？还有哪些隐忧？本文在细细研读之后，给以归纳解析。一、食品安全监管分工：进一步明确了分工，参与者更多，包括行业自律、媒体监督等。新的食品安全法在“第一章总则”中，对目前的食品安全监管分工进行了具体的说明，把各部委的分工进行了界定，并提议设立国务院食品安全委员会来进行总体的协调。除此之外，还对县以上政府的食品安全监管责任、媒体的监督等进行了更明确的说明。过去我国“八个部分管不着一头猪”，“管理打架”问题严重，职能交叉、多头食品安全执法检查的现象大量存在。多部门组织开展食品监督检查，浪费了国家有限的公共资源，无端增加了纳税人的经济负担，引起社会强烈不满。这是过去我国食品安全监管机构过多而又相互推诿的真实写照。另外由于缺乏协调机构，有点好处，各相关部门争相邀功发证，出了事又都说与自己无关。这次大大减少了相关监管部门，并设立的协调机构。设立国务院设立食品安全委员会。这次最大的亮点就是成立这个委员会。因为从部委层次来讲，与食品安全监管有关的都是部级单位，身份都应该是平级的，所以如果需要协调的话，让一个平级单位去协调另外一个同一级别的单位在中国目前的行政层级很难，必须要有更高一级的单位来进行协调。早在1999年我写的食品安全文章中就提议建食品安全委员会。因为当时与食品安全相关监管的部门十几个，部门间协调很困难。实际上这也是国外通行的做法，美国虽然与食品安全监管部门不多，但还是设立了总统食品安全委员会，从部级以上层次进行统筹与协调规则。所以这次在各方的大力呼吁下，食品安全法顺应民意，对现行监管体制进行了调整，明确规定“国务院设立食品安全委员会”。这一委员会是一个高层次的议事协调机构，估计应该由主管卫生工作的副总理牵头，对食品安全监管工作进行总体的协调和指导，旨在加强部门间的配合和消弭监管空隙。实际上在2007年国务院曾经成立过产品质量食品安全领导小组，由当时主管卫生的副总理任组长，秘书处设在质检总局。不曾想三鹿事件，质检部门的免检规定民愤太大，总局局长辞职，食品安全工作改由卫生部门来协调掌控。这次以法律的形式明确设立一个常设机构，可能是想未来在协调各部门时拥有更大的话语权。卫生部门承担总体协调职责，质检、工商、农业部分司其职。这些从法律上确定由卫生部门来承担食品安全总体综合协调职责，负责食品安全的风险评估、标准制定、信息公布等，组织查处食品安全重大事故。质量监督、工商行政管理、国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。也就是农业部继续监管食品农产品安全，但在质量安全标准、信息发布要听卫生部的统一协调了。从监管部门的数量看，过去多时甚至涉及到20-30多个，相当复杂。这次进行了大大的简化，主要包括四个部委。在去年的十七届三中全会已进行的相关的规定，这次又写到法律里面。卫生部成为食品安全监管的龙头，过去龙群无首、群雄争霸的局面得以改进。卫生部门能否有专业人力承担此项重大任务令人担忧。卫生部门牵头我有巨大的担忧，过去在研究食品安全问题时，跟卫生部门打过不少的交道，感觉这个部门太缺乏食品安全方面的人力，现在突破承担这么大的重任，能否快速增补这方面的人力与能力是未来我国食品安全能否搞好的主要原因。卫生部门拥有太多的医生背景的人员，目前大家对“看病难”“看病贵”一直怨声载道，这次又承担了这么一个老大难问题，也真难为了他们。卫生部的食品安全要想真正地做好这个工作，需要各方面背景的人才。过去卫生部门只管餐饮卫生，人力很单一，虽然食药局也划归卫生部来管，但这个局名字上叫食药局，实际上工作的重心只在药，食品安全方面的人力也极缺乏。再者原来承担食品安全重任的质检部门还有没有积极性？这个部门的检疫检测力量还是令人深刻的，过去多年打交道的经验我感觉在食品安全方面专业能力方面，质检部门在所有部委中应该是最强的。只不过上次奶粉事件与美国宠物食品事件事反应太迟顿。还有工商部门过去也是有些地方热心，有些地方觉得与已无关，觉得食品安全流通是商务部的事。这次被赋予这么大的重任，不知工商部门有没有人力来做好方面的工作。缝隙问题还是没出提出具体的解决办法。另外其实上还有另外一层的担心就是，目前这样的按食物链来分工监管，还会出现大量的环节空隙，而一般的安全事故往往都会在这个环节上出事。目前如何把衔接变成无隙对接是一大难题。比如上次毒奶粉事件，就是奶源站出事，这个站农业部门认为该质检管，质检部门认为是农业部门的事，结果就成了都不管地带。所以这次我对此次修改食品法最关注的地方。目前来看没有切实的办法，虽然成了的食品安全委员会，但那是更高层面的工作。而缝隙是很微观的事。不知道在以后的具体条例中有没有这方面的规定。目前从国际趋势来看，欧洲由于出了太多的食品安全事故，丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门来监管，美国也主要由两大部门来管。当然我们食物产业链比他们长很多，企业数量也比他们大太多，规模也很小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。地方政府要对食品安全的监管职责。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。这是一个新亮点，过去在省级以下，食品安全监管方面一直没有明确的说明。这次规定地方政府要承担起当地的食品安全责任来。出了问题是要问责的，这是一个很大的进步。在该法相关的条文中还规定地方政府要对本辖区内出现的食品安全重大问题及时上报，否则要承担失职责任。其他监管主体也要发挥积极作用。食品安全涉及太多的产业与行业，仅有政府部门是远远不够的。所以如何发挥相关部门的作用就成为关键。这次该法还专门进行了一些说明，虽然简单了点。比如在总则中提出“食品行业协会应当加强行业自律”，“国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作”，“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。”这些规定很好。过去新闻部门的监督往往被戴上抹黑的帽子，这次他们可以打着这个法律大旗对违法企业进行暴光了。二、试图通过食品安全风险监测和评估解决“马后炮”问题，但会遇到难以想象的困难。在食品安全法第二章中设立“食品安全风险监测和评估”相关条例，图解决过去安全评价由“事后”提至“事前”，但估计会遇到难以想象的困难。过去的食品安全事件，无论是阜阳大头婴儿事件，还是苏丹红、福寿螺、多宝鱼、三鹿事件等等，几乎都是先被消费者或媒体披露，监管部门一直慢一拍。另外事件出现后，消费者又听不到权威声音引起混乱。这次食品安全法中明确“国家建立食品安全风险监测制度”，想通过风险监测评估，使安全评价由“事后”提至“事前”。为此，该法规定相关部门要制定、实施食品安全风险监测计划，将食品的风险监管关口提前，主动对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素进行检测。该法设计此制度试图想把食品安全监管的重点由外在表面深入到食品内在的安全因素。但又留下太多的漏洞。我国的食品安全事故属作假成份居多，该规定要进行随机抽样事先发现如同大海捞针。为目前出现的食品安全事件都是民愤极大的恶性作假，这些问题想通过事前的随机抽样来发现，如同大海捞针一样难。当然之所以这么规定也是跟发达国家学来的，他们是这么做的。但有一点巨大的判别是他们的恶性作假极少，大量的食品安全事件是由于新技术的变化带来的不确性造成的，另外需要进行监管的企业数量小，规模又很好，所以他们有这样的规定。我国实际上大量的食品安全事故是恶性的造假，是人为故意的。从这方面讲，这个规定也许到了以后若干年，从事食品生产的企业数量大大地减少了，这个规定就真正地起作用了。目前想改变事后变事前，单有这么一个制度，也难。食品安全信息乱象估计可以改观了。过去由于多头监管，“各吹各的号，各唱各的调”——对同一家公司生产的月饼，卫生部门称抽查合格，质监部门却称不合格；对同一种食品添加剂含量，有的部门说会致癌，另一个部门却称可以放心地吃……到底该信谁？这次规定比较有效地可以解决此问题，由卫生部门牵头，要求成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评估专家委员会，对食品安全风险进行评估。食品安全信息发布也卫生部统一来做，这样消费者就不会无所适从了。过去有几大顽症：谁评估，什么时候评估，这次有了一个具体的规定。就是由卫生部们统一组织，不能各个部委都搞了，还有判断一个食品有没有危险，要进行科学的评估，不能乱评估。三、原来的“标准打架”要终结了，由卫生部门进行整合成一个标准食品安全终于可以改变乱七八糟的无数个标准了。食品安全标准的“不标准”一直是我国食品安全监管特有的现象，是一大软肋。一方面我国的相关标准太老太少，未与国际接轨，如食品农药残留指标规定了２９１条，而国际食品法典则规定了２４３９条农药残留标准；另外一方面我国食品标准又太多太乱，卫生标准、质量标准、农产品质量标准等等，又有国家标准、企业标准，各标准间相互重复交叉、层次不清。卫生部门对强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。所以此次法律规定，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，不仅能为保障食品安全奠定坚实基础，还能有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象。标准制定也要听生产者与消费者的了。制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。地方在有些时候也可以制定标准了。我国各地情况千差，如果什么都一致难免出现一刀切的问题。所以对有些国家国家标准没有顾及到的，给地方开了一个口子，地方可以根据本地的实际情况制定食品安全地方标准。这个很好，但也留下口子。细则中应该进行更情况的说明与界定。食品安全标准应当供公众免费查阅。这一条最好，让公众免费知道，不用再求爷爷告奶奶地找不到信息资料了。我建议以后建一个免费的网站，大家可以随时查阅多好。四、第四章“食品生产经营”这一章规定的内容最多，对企业及相关责任人增加了不少新规定。核心的内容只有一个，就是要强化行业责任，以“重典”来治“乱相”。1．食品生产经营者要强化责任，建立系列制度来确保可纪录可追寻。食品安全法特别强调了食品生产经营者的社会责任，要求食品生产经营者应对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。与此相应，食品安全法还确立了一系列制度，把食品生产经营者的安全责任一一落到实处：明确实行食品生产经营许可制度，通过完善准入制度、提高市场门槛，从源头上加强食品安全监管；建立食品生产经营者食品安全信用档案制度，最终达到将那些缺少安全信用的企业驱逐出市场的目的；建立索票索证制度，确保一旦出现食品安全问题，可以追查到底；县级以上农业行政部门应当加强对农业投入品使用的管理和指导，建立健全农业投入品的安全使用制度等等。食品企业要建立记录保管制度：食品安全生产的记录与保存记录二年的规定；食品生产企业应当建立食品原料、食品添加