《公路水运工程安全生产监督管理办法》政策解读

《公路水运工程安全生产监督管理办法》政策解读中铁十八局集团有限公司厦门xx项目经理部2017年7月23日简介2017年6月交通运输部颁布了《公路水运工程安全生产监督管理办法》（中华人民共和国交通运输部令2017年第25号）（以下简称《办法》），并于2017年8月1日起施行。为便于大家更好地理解该《办法》的相关内容，切实做好贯彻实施工作，现就《办法》修订的背景、工作过程及主要内容解读如下;一、修订的背景现行的《办法》是2007年出台的，对加强公路水运工程安全生产管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全起到了重要作用。但是，随着安全生产形势日益严峻，国家对安全生产工作越来越重视，制修订一大批法律法规，出台了一系列规范性文件，对安全生产提出了更高的监管要求，特别是2016年12月印发的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，对安全生产改革发展进行了全面部署。同时，“十三五”期公路水运工程建设依然量大且面广线长，工程安全监督管理出现一些新情况、新问题，安全生产事故还处于易发多发的高峰期，特别是重特大事故尚未有效遏制，亟待进一步总结经验教训，不断完善行业施工安全监督管理机制。现行《办法》与最新的法律法规、政策要求等方面存在一些不适用、不明确和不完善等情况，已经不能很好地适应上位法规定和新形势下安全生产工作需要，有必要进行全面修订。二、修订的内容现行《办法》章节结构（共五章、44个条款），新《办法》章节结构略有调整，共六章、59个条款，包括第一章总则，共10个条款，第二章安全生产条件，共16个条款，第三章安全生产责任，共17个条款，第四章监督管理，共10个条款，第五章罚则，共4个条款，第六章附则2个条款。其中，第五章为新增章节，根据法律法规等规定，将行业具备操作条件的行政处罚事项明晰化，便于各地执行；第四章改名为监督管理，其他章节名称未修改。《办法》章节名称与新《安全生产法》保持一致性。三、内容解读与现行《办法》相比，新《办法》修订的主要内容可归纳为“一界定、一规范、五完善”，具体如下：第一，界定公路水运工程安全生产的主体责任和监管责任。《办法》根据《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》等上位法，全面规定了建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测、安全服务等单位在公路水运工程建设过程中的安全生产责任，并要求各单位应当建立健全安全生产责任制，明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。同时《办法》要求交通运输主管部门应当加强对公路水运工程安全生产行为和下级交通运输主管部门履行安全生产监督管理职责情况的监督检查，并明确了检查监督的计划编制要求、检查内容、可采取的措施及处理手段等。三、内容解读第二，规范公路水运工程施工安全生产条件。《办法》明确要求从业单位应当具备法律、法规、规章和工程建设强制性标准规定的安全生产条件；并在上位法规定基础上，结合公路水运工程实际，从安全生产管理人员配备、特种作业人员、施工机械设备和机具、资金投入、施工现场管理、工程保险等环节全面规定了从业单位应当达到的条件，并通过招标文件、设计文件、施工合同、专项施工方案、现场安装验收等关键载体、重点环节等进一步促进安全生产条件的落地，实现安全生产链条闭合管理。第二章安全生产条件除了保留的原有条款外，其他新增或修改的条款内容按照有法有据的要求进行了补充。在“专职安全管理人员”的配备上，《办法》在现行规定的基础上，结合公路水运工程实际进行了微调，要求施工单位根据工程施工作业特点、安全风险以及施工组织难度，按照年度施工产值配备专职安全生产管理人员，不足5000万元的至少配备1名；5000万元以上不足2亿元的按每5000万元不少于1名的比例配备；2亿元以上的不少于5名，且按专业配备专职安全生产管理人员。三、内容解读第三，完善公路水运工程施工安全风险管控与事故隐患排查治理双重预防机制。这是根据十八届三中全会公报精神以及国务院安委办推进风险管控隐患治理双重预防机制的意见，力求抓小抓早，从源头上防范安全事故。《办法》一方面强化风险意识，将风险预控贯穿施工安全生产全过程各环节，规定公路水运工程应当按规定开展风险评估，设计单位依据风险评估结论完善设计方案，施工单位应当对风险等级较高的分部分项工程编制专项施工方案、综合应急预案、施工专项应急预案和现场处置防范等，首次将安全风险评估与专项施工方案、应急预案和现场处置方案等有机衔接，建立交通运输行业施工安全风险管控体系；另一方面坚持隐患就是事故的观念，落实事故隐患排查登记、治理销号、挂牌督办和违法违规信息公开等相关制度，使之成为常态化措施要求。《办法》同时规定交通运输主管部门对监督检查过程中发现的安全问题或者事故隐患应当作出相应处理，力求把风险控制在隐患形成之前，把隐患消灭在事故前面，倒逼企业落实隐患排查治理的主体责任。三、内容解读第四，完善安全生产违法违规信息记录制度。这是根据国家信用体系建设新形势作出的新规定，充分发挥信用管理在预防和治理安全生产违法违规行为中的作用。《办法》规定交通运输主管部门应当建立公路水运工程从业单位和从业人员安全生产违法违规行为信息库，对五类违法行为实行相应的安全生产信用记录，实行安全生产失信黑名单制度，并及时将相关信息纳入交通运输和相关统一信用信息共享平台，依法向社会公开。三、内容解读第五，完善行业安全监管责任追究制度。一是进一步界定安全生产监管职责，突出行业主管部门履职情况的层级督查以及项目安全生产行为的监督检查，强化督查工作的计划性和程序性，明确督查内容、可采取的措施及处理手段，进一步规范行业施工安全监管行为。可采取的手段上增加了提前24小时以书面方式通知有关单位，采取停止供电、停止供应民用爆炸品等强制性措施。二是强调要综合运用法治和信息化等手段，加强监督执法技术装备建设，实现依法、严格、精准、高效执法。三是根据《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》“依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单、尽职照单免责、失职照单追责”的规定精神，并参照国家安监总局与住建部相关部门规章等规范性文件的具体做法，增加了“尽职免责”的条款，规定交通运输主管部门在进行安全生产责任追究时，被问责部门及其工作人员按照法律、法规、规章和标准规定的方式、程序、计划已经履行安全生产监督职责，但因从业单位及其从业人员拒不执行从而导致安全生产责任事故等六种情形，被问责部门及其工作人员可不承担责任，这也是贯彻落实《交通运输部办公厅关于印发公路水路行业安全生产监督管理工作责任规范导则的通知》（交办安监[2017]59号）的具体要求。考虑到纪检部门、上级机关等外部追究交通运输部门责任时的免责情形，部门规章无权作出规定，《办法》仅规定了在交通运输部门内部追究责任时的尽职免责情形。三、内容解读第六，完善施工现场安全生产重点危险环节的管理制度。结合典型案件，坚持问题导向，进一步强化高风险环节和部位的施工安全技术管理和现场监管、特种设备安全管理、火工品现场管理、大型临时设施设备管理等的具体措施要求。三、内容解读第七，完善从业人员安全培训考核制度。依法督促企业落实从业人员安全培训要求，加强特种作业人员和专职施工安全管理人员岗前培训、操作考试以及安全技术交底。四、实施计划计划从五个方面层层夯实，确保新《办法》起到预期效果。第一是加强《办法》宣贯。办法自2017年8月日起施行。各地交通运输主管部门、从业单位要有计划组织对《办法》的宣贯学习，明确各自职责、责任义务和相关的行为规范，确保《办法》落实。四、实施计划第二是建立安全应急标准体系。国家和行业制定相关法律法规和规章，可规定通过技术标准等适当方式以保证其具体实施。2017年1月16日交通运输部办公厅发布《交通运输安全应急标准体系（2016年）》，这是在现有交通运输各专业标准化技术体系的基础上，按照交通运输行业安全应急职责分工和重点领域划分，对交通运输安全应急标准进行重新梳理构架，形成交通运输安全应急标准体系。纳入体系的安全应急标准界定为直接为保障保护人身和财产安全、公共安全和环境安全制定的标准，分为基础标准、管理标准、技术标准、方法标准和产品标准。其中，工程建设安全应急领域包括施工作业场所的安全标准、施工作业、施工工艺的安全标准、施工设备、设施、机具和安全防护用品以及应急抢险施救的专用设施等的产品安全标准等。“十三五”时期是交通运输安全应急标准体系建设的重要的窗口期，各级交通运输主管部门应当结合本地区实际，制订本地区公路水运工程安全应急标准体系，联合地方质量技术监督部门制修订公路水运工程安全应急地方标准。四、实施计划第三是完善信用评价和信用信息管理系统。党的十八届三中全会决定指出，要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。安全生产关系到人民群众生命财产安全，诚信守法是对从业单位的最低要求。反而，安全生产非法违法、违规、违章是从业单位缺乏诚信的最直接表现，有必要引入信用机制对安全生产重大违法行为予以公开和惩戒。各级交通运输主管部门应加快推进公路水运工程安全生产信用评价机制和信用信息管理系统的建设，完善功能，并实现与部级统一信用信息共享平台的互联互通，加强信用信息资源共享。四、实施计划第四是研究制定严重危及安全生产的落后工艺、设备和材料的淘汰目录。危及生产安全的工艺、设备分为两个等级，一是严重危及生产安全的工艺、设备，是指不符合生产安全要求，极有可能导致生产安全事故发生，致使人民群众生命和财产安全遭受重大损失的工艺、设备和材料，对这类工艺、设备和材料，国家实行淘汰制度。二是其他危及生产安全的工艺、设备，是与严重危及生产安全的工艺、设备等相比较，危险性较低，有的工艺、设备在生产经营单位及其从业而人员履行了适当的注意义务或者附加了必要的防护条件后，可以尽量避免事故的发生。对于已经公布的严重危及施工安全的工艺、设备和材料，建设单位和施工单位都应当严格遵守和执行，不得继续使用此类工艺和设备，也不得转让他人使用。省级交通运输主管部门与同级安全生产监管部门，在认真分析研究的基础上，确定哪些是严重危及施工安全的工艺、设备和材料，并且以明示的方法予以公布。交通部正在与国家安全生产监督管理总局会商、联合制定部级层面的淘汰目录。四、实施计划第五是完善监督检查机制。县级以上地方人民政府交通运输主管部门要按照《办法》要求，建立健全对下级交通运输主管部门层级检查以及公路水运工程安全生产行为监督检查的工作机制，落实监督检查的人员、经费和装备，规范检查行为、加大敦促整改力度、加强相关信息公开。在专业性较强的监督检查中，可委托具备相应资质能力的机构或者专家开展检查、检测和评估，所需费用应当按照本级政府购买服务的相关程序要求进行申请。以人为本，安全第一宣贯完毕