邯郸市规范性文件制定技术规范

邯郸市政府法制办公室关于印发《邯郸市规章和规范性文件制作技术规范》的通知（邯政法办〔2009〕17号）各县（市、区）人民政府法制办，市政府各部门法制机构：为了提高立法和规范性文件制作的质量，研究制定了《邯郸市规章和规范性文件制作技术规范》，现印发给你们，请参照执行。二00九年五月三十一日引言自1992年7月25日我市被国务院批准为较大的市以来，截止今年5月底，本市共制定、修订和废止政府规章100余件，现行有效市政府规章共61件。除本市政府制定规章的立法活动外，各行政主体还依法制定了大量行政规范性文件。全市制度建设水平有了较大提高。随着立法工作经验的积累，对于立法活动本身规律的认识也在逐步加深。国家相继出台了《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》，市政府制定了《邯郸市制定政府规章和拟定法规草案规定》、《邯郸市政务公开办法》、《邯郸市规范性文件管理办法》等一系列规范立法和规范性文件的法律、法规和规章，立法主体、权限、程序等比较宏观层面的问题得到了基本规范。然而，无论是国家还是地方，对于法案的结构、表达技术等立法微观层面问题的分析研究、建章立制尚不够完善，相对滞后于立法实践的需求。提高立法质量作为法治政府建设的一项非常重要的任务，对我们今后的立法工作提出了更高的要求。在提高立法工作的透明度、公众参与度等科学性、民主性方面进行探索实践的同时，逐步统一和规范我们的地方立法技术，也是提高立法质量的一条必不可少和有效的途径。同样，全市在规范性文件制定技术层面，也相对滞后于制度建设实践的需求。规范性文件是法律、法规、规章的细化和延伸，某种意义上说，也是一项准立法活动，但相对于规章来讲，规范性文件的表现形式更多，规范、标准的规范性文件数量相对较少，但政府规章立法技术规范对于各行政主体规范性文件制定工作具有重要的参考作用。在本规范中，为了表述的方便，正文内容中关于规章的规范，同样适用于各级政府和部门制定的规范性文件。本规范研究了部分现行国家法律、行政法规、本市和其他省市地方性法规、政府规章等立法实例，以期为立法工作及规范性文件制定工作提供参考标准。邯郸市政府规章和规范性文件制作技术规范第一部分起草的技术规范一、基本规范（一）名称的表述1、基本要求规章和规范性文件（为表述的方便，以下统称规章）的名称应当完整、准确、简洁，能够集中体现实质内容，反映适用范围和基本体例，除以书名号引用上位法名称的情形外，一般不得使用标点符号。2、构成三要素名称一般由制定机关或者适用范围、规范事项、基本体例三要素构成。如：“邯郸市政务公开办法”，“邯郸市”为适用范围，“政务公开”为规范事项，“办法”为基本体例。3、题注文件的签发日期、制定机关、文种和文号应当以括号形式置于名称之下。规章被修正的，还应当注明修正的时间和依据。如：市政府第130号令的题注：《邯郸市城市房屋安全管理办法修正案》已经2009年5月15日第24次市政府常务会议审议通过，现予以公布，自2009年7月1日起施行。根据修正案重新公布的《邯郸市房屋安全管理办法》的题注为：1997年9月25日邯郸市人民政府令第66号公布，2002年10月30第93号令第一次修正，2009年5月31日第130号令第二次修正。（二）基本体例1、体例，是指体裁和结构。规章的基本体例主要有以下四种：（1）规定--①对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范，②对某一方面行政工作作部分的规范，有几条就规定几条，也有使用“若干规定”的表述。但是，“若干”具有模糊性和不确定性，不宜出现在名称中，建议今后立法不再将“若干规定”作为一种独立的体例，不再使用“若干规定”作为名称，上述两种情形统一归于“规定”。“规定”一般既有实体内容，又有程序规范。（2）办法--对某一项行政工作作具体的规范。与“规定”相比，“办法”规范的事项更小、更细致，且侧重于规范程序，具有很强的操作性。（3）实施细则--为贯彻实施某具体法律、法规，结合本地区实际情况，①对上位法全部内容作全面、完整的细化；②对上位法某一方面内容作全面、系统的细化；③对上位法某一条规定作出具体细化，今后可将此类体例的名称统一为“实施细则”。（4）实施办法--为贯彻实施某具体法律、法规，结合本地区实际情况，对上位法中部分需要细化的内容作出的具体规定，不要求系统、完整，需要细化几条就规定几条。此外，对于实际确实需要立即立法，制度论证又尚未完全成熟的特殊情况，实践中一般使用“暂行”或“试行”。“暂行”侧重于对时间效力的限制；而“试行”的强制力比较模糊，建议今后此类立法不用“试行”的表述，统一用“暂行”。但一般尽量不使用“暂行”，确实需要时，应当规定暂行的期限，或者明确实施后评估时间及相关要求。规章不得称为“条例”。2、实施性立法对上位法的援引实施性立法要求不照搬、照抄上位法原文。有时为使条文不致人误解，或者因内容连贯的需要，确实需要引用上位法原文的，应当在草案文本中以下划线“__”标识，以便于审核会议、市政府常务会议审议。（三）章、节的设置1、一般原则国务院《规章制定程序条例》第七条第三款规定：“除内容复杂的外，规章一般不分章、节。”本条规定同样适用于规范性文件。2、设章、节的情形（1）设章应当符合两个情形：一是内容较多，篇幅较长。一般内容有30条以上的，才有必要设置章。例如：《邯郸市规范性文件管理办法》共六章。（2）设节的情形：节只能在文件设有章的情形下存在，但并非所有的章都必须设节。在内容构成复杂，有必要分成若干部分予以规范的章之下可以设节。从内容上来看，程序性的规范设节的情形较多。例如：《中华人民共和国民事诉讼法》就有大量的章节。3、章名、节名的表述（1）每章都应当有章名，章名应当能够概括本章的全部内容或者范围，一般概括为一项内容，至多用一个“与”连接两项相关内容。各章之间应当以序数形式连贯排列，另起一行居中，使用小三号黑体字，冠以“第一章”、“第二章”等。（2）每节都应当有一个切实反映和概括其内容的标题，表述要求与章名相同。每章中的节都重新按独立的序数排列（即每章都从第一节起编），另起一行居中，使用小三号加粗楷体字，冠以“第一节”、“第二节”等。（四）条、款、项1、条（1）条是构成法的整体的最重要、最常用的单位。每个条文的内容都应当具有相对的独立性和完整性。一个条文一般规定一项内容，同一项内容一般规定在同一个条文中。（2）每条都应当设条文标题，反映该条的主旨和内容。条文标题以括号将标题括在其内，列于法条序数后。条文标题的表述应当简短、清晰，紧扣条文内容。2、款（1）款隶属于条。一条内容包含两层以上互相关联的意思，并不宜再划分为两条时，应当分款。一款内一般规定条中的一层意思，同一层意思的内容一般规定在同一款中。（2）分款的方法主要可以归纳为以下三种：①并列分款法。即所划分的各款之间在内容上是并列的关系（参见范例）：《邯郸市城市绿化条例》第二十二条规定：“各种管线建设应当避免穿越城市绿地”，确需穿越时，由建设单位负责恢复原貌，或者依照有关规定给于补偿。城市树木生长影响架空管线安全逐行时，城市绿化行政主管部门应当组织及时修剪。管线建设先于城市树木种植的，由城市绿化行政主管部门承担修剪费用；管线架设晚于城市树木种植的，由管线管理单位支付修建费用。根据城市绿化规划要求，在已建架空线路下进行绿化时，城市绿化行政主管部门应当按照电力管理部门的要求，种植自然生长最终高度符合电力设施安全保护距离的植物。这条表述的是如何处理“树”和“线”、绿化和电力的关系，因此并列分款。②以次款补充前款法。即各款之间是递补关系（参见范例）：《传染病防治法》第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”以上两款之间，第二款是对第一款的补充。③混合分款法。即各款之间有的是并列关系，有的是递补关系，一般来说是先并列后递补（参见范例）：《行政诉讼法》第四十七条规定：“当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议。”以上四款中，前两款是并列关系，后两款是对前两款的补充，因此为混合分款。（3）一个条文中可以设置多少款，应当根据条文的内容和层次来决定。根据实际立法经验总结，一般为4款以内居多。3、项（1）没有分款的条，或者包含两层以上意思的款，都可以分项。项的内容不具有相对的独立性和完整性，各项的内容必须与列项的叙事内容相联系，才能表达完整的意思。从内容上看，通常在列举、分类时使用项的结构。（2）分项的方法可以归纳为以下三种：①择一分项法。即所列举的若干项中，只要具备其中之一项的条件或情况，就可以满足该条或该款适用的条件。多用于表述需要承担或者追究法律责任的条款等（参见范例）：《邯郸市规范性文件管理办法》第四十七条：“政府法制机构与部门法制机构工作人员有下列情形之一的，给予通报批评，情节严重、造成不良后果的，提请有权机关依据《行政机关公务员纪律处分条例》对相关责任人给予警告、记过等处分：（一）未按本办法规定对规范性文件进行审核、前置审查、备案的；（二）在审核前是审查、备案的中发现问题而不予纠正的；（三）经审核的规范性文件发布实施后被发现存在重大违法问题的。（四）其他重大违反规范性文件管理行为的。”②全备分项法。即所列举的若干项中，各项条件或情况必须全部具备，缺一不可，才能满足该条或该款的适用条件。多用于表述资质、资格条件等（参见范例）：《检察官法》第十条第一款规定：“担任检察官必须具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满二十三岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（五）身体健康；（六）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识……”③并列分项法。即分项所列事项之间是并行列举的关系，其性质既不是择一，也不是全备。多用于列举职责、权利、义务、种类、禁止性行为等（参见范例）：《劳动保障监察条例》第十条：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；（二）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”4、条、款、项的表述格式条的表述格式，是以序数形式分段表述，条数按照统一连贯排列，用黑体小写汉字数码表述法条序数（如第一条、第二条……第一百零一条等）。款的表述格式，一般以自然段的形式出现，而不采用序数编码的形式。项是以序数形式分段表述，序数用小写汉字加括号（如（一）、（二）、（三）等）。二、通用条文的表述规范（一）目的与依据1、两类体例的不同表述立法的目的和依据，一般置于规章正文的第一条。不同的立法体例对该条的表述有所不同：（1）创制性的立法没有直接的上位法依据，该条只表述立法目的，条标为“立法目的”。（2）实施性立法该条的条标为“目的与依据”，在立法目的之后应当援引上位法依据名称。2、立法目的的表述规则立法目的往往具有多项内容，需要用多层含义句式表述，从各层意思之间的逻辑关系来看，一般采用由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的顺序来排列（参见范例）：《著作权法》第一条：“为保护文学、艺术和科学作品作者的著作权，以及与著作权有关的权益，鼓励有益于社会主义精神文明、物质文明建设的作品的创作和传播，促进社会主义文化和科学事业的发展与繁荣，根据宪