外军装备研制生产中质量责任问题研究

外军装备研制生产中质量责任问题研究吕彬张代平程享明王磊外军装备研制生产质量责任问题主要通过合同方式来保证：在合同签订阶段明确合同双方的质量责任，在合同履行阶段通过合同管理、里程碑决策评审、试验与鉴定、合同验收等方式发现质量问题，并通过合同约定、行政仲裁和法庭诉讼等方式认定质量责任，最后依据合同条款和相关法规，以经济、行政、法律等手段处理质量责任。一、外军装备研制生产的质量责任主体外军装备研制生产的质量责任主体，主要包括军方和承包商两个方面。1．军方军方承担装备研制生产质量保证和管理工作的部门和单位很多。以美军为例，从管理层次看，主要包括国防部和军种两个层次；从业务领域看，主要包括装备需求确定部门、合同签订部门（或项目管理部门）、合同管理部门、合同审计部门和合同支付部门、作战试验与鉴定部门等(见图1)。装备军事需求确定部门是指国防部和军种负责确定装备军事需求的相关部门，负责论证和制定装备采办各阶段的需求文件，拟订装备采办项目的作战使用要求。合同签订部门（或项目管理部门）负责在合同中明确规定质量要求，委托合同管理部门进行质量管理。合同管理部门接受合同签订部门的委托，负责对合同履行过程实施全面质量管理。合同审计部门负责对承包商提交产品的成本构成和合同经费使用情况进行审查、监督，协助合同签订部门和合同管理部门搞好合同的签订和实施，防止违约违章行为的发生，保证合同项目费用合理、质量合格。合同经费支付部门是指国防财务与会计局下设的合同支付中心，通过对合同经费拨付金额和拨付进度、额度的控制，根据承包商交付装备的质量情况实施奖罚。作战试验与鉴定部门通过对装备项目开展独立的作战环境条件试验与鉴定，评估装备的各项技术性能、质量、可靠性等达到的程度，为合同验收提供依据。负责采办、技术与后勤的国防部副部长领导的国防采办委员会、计划执行官和项目办公室，要参与装备采办各阶段的里程碑决策评审和若干技术状态评审，评审各阶段的技术指标和产品质量是否满足合同要求。此外，国防部行政与管理局和各军种还设有质量管理办公室，负责制定质量管理政策与指南,监督质量管理工作计划的执行，向国防部和各军种提供质量管理指导，同时负责质量培训和质量奖励等工作。采办、技术与后勤副国防部长军种采办执行官计划执行官项目主任承包商国防部长项目管理合同管理参谋长联席会议主席联合需求监督委员会需求分析与审查部门需求管理合同支付图1美军装备质量管理组织体系作战试验与鉴定局合同审计试验鉴定单位军种作战试验主管国防合同管理局地区分局地区办事处或驻厂代表室副部长（主计长）国防合同审计局地区分局基层审计办公室国防财务与会计局地区财会中心基层财会办公室试验鉴定2．承包商承包商是装备科研生产合同的乙方，也是装备科研生产质量的直接责任主体。美国相关法规明确规定了承包商在装备质量保证方面的责任，主要包括：承包商要按政府（主要指国防部）要求，制定和实施政府可接受的质量控制制度或质量检验计划；控制产品或服务项目的质量；保证分包商具备可接受的质量控制体系；负责开展合同规定的检查与试验；按照合同的技术要求进行研制生产；图纸、规范和工艺的改变要符合合同要求；试验与检测的方法、设备要能保证以最佳手段鉴定产品的各项特性；开展可靠性、维修性、使用寿命、耐久性和持续备用状态等保障特性的评估；保证将符合合同要求的产品提交政府。二、外军装备研制生产中质量责任的确立1．在需求论证阶段明确装备需求外军十分重视装备需求论证，按规定程序和要求提出指导各采办阶段工作的各类需求文件，明确具体的战术技术指标和要求，为确定质量要求和质量责任奠定良好的基础。美军开展详细的需求分析论证与审查批准过程，最终产生《初始能力文件》、《能力开发文件》和《能力生产文件》三个能力文件，这三个能力文件是美军需求管理的主要成果，明确提出装备采办各阶段的主要战术技术指标，如火炮的重量、射程、精度，舰船的排水量、航速，飞机的最大速度、作战半径、有效载荷，导弹的射程、威力，雷达的作用距离，后勤与战备完好性、保障性、互操作性、机动性、火力、生存性、预警能力、战场识别能力等，为明确装备科研生产合同的质量要求和质量责任奠定基础。2．在竞争性谈判过程中逐步明确双方的质量责任外军装备采办通常采用公开招标、竞争性谈判和单一来源三种方式。对重大装备采办项目，主要采用竞争性谈判方式签订合同。竞争性谈判的过程主要分为军方拟制建议征求书、发布建议征求书及承包商提出建议书、军方评审建议书并与合适的承包商谈判和签订合同三个大的环节。军方和承包商在谈判过程中逐步明确双方的质量责任。一是军方在建议征求书中提出初步质量要求。军方项目管理部门将装备军事需求转化为装备技术和质量要求，拟制建议征求书，对参选承包商的资格条件和拟采办装备的技术指标、进度、经费和质量管理等提出明确要求。二是承包商在建议书中承诺其承担的质量责任。参选承包商向军方提交项目建议书，对采办项目的技术、成本、进度、质量管理等方面提出明确的建议，其中包括系统详细设计、工程计划、工程分析、组织管理计划、设备情况、成本估计、后勤、质量保证体系、质量管理等内容。三是双方在谈判过程中确定质量责任。军方依据承包商的以往业绩及其提交的项目建议书，选择适当的承包商开展谈判。根据谈判结果，军方修改征求建议书(包括修改相关技术指标和质量要求)，承包商修改建议书，进一步明确质量责任。其后军方再对修改后的建议书进行评审和选优，与选中的承包商签订合同。3．在合同条款中确定双方具体的质量责任军方和承包商通过共同商议，在签订的正式合同文本中明确规定合同双方的质量责任，特别是要对承包商的质量保证体系、产品质量标准、质量控制方式和产品验收方式等方面提出具体要求。三、外军装备研制生产中质量责任的发现和认定1．质量问题的发现外军装备研制生产中，通常通过以下几种途径发现质量问题。（1）在合同履行管理中发现质量问题外军装备研制生产中的质量问题，主要是通过合同管理部门的日常合同履行管理工作发现的。在日常合同管理中，合同管理部门对发现的装备质量问题及时记录，并撰写质量问题报告，将产品设计或技术要求等方面存在的缺陷及时反馈给合同签订部门，并提出对合同、技术规范、产品说明书或其他要求的修改建议，以确保装备质量。（2）在里程碑决策评审和中间技术状态评审中发现质量问题外军除在日常合同履行管理中发现质量问题外，装备采办过程中的里程碑决策审查、中间技术状态评审等也是发现装备质量问题的重要途径。外军把包括装备科研生产在内的采办全过程划分为若干阶段，美军分为方案精选、技术开发、系统开发与演示验证、生产与部署、使用与保障5个阶段。美军在装备采办过程中设有A、B和C三个里程碑决策点。在进入每个里程碑阶段之前，里程碑决策当局领导的相关组织机构都要对前一阶段的情况进行评审，通过评审后才能进入下一采办阶段。英军装备采办中设两个里程碑决策点，即初始决策点和主决策点，由装备审查委员会对重大项目的成本、进度和质量进行审查，发现质量问题是里程碑决策的重要内容，决定着项目是否进入下一采办程序。BA技术开发系统开发与演示验证生产与部署系统采办活动使用与保障C用户需求和技术机遇系统维持活动z采办项目可从里程碑决策点A,B,或C进入采办程序z在进入各阶段前应满足“进入准则”z可采用渐进式采办或一步到位采办全速生产决策评审初始低速生产/初始作战试验与鉴定设计完备性评审系统采办前期(项目启动)方案精选方案决策图2美军装备采办程序（3）在试验与鉴定活动中发现质量问题外军在装备采办过程中，十分重视采用试验与鉴定的方式发现装备研制生产中的质量问题。美军通过研制试验与鉴定、作战试验与鉴定、实弹试验与鉴定、互操作试验与鉴定等手段，审核装备项目的重量、射程、精度、有效载荷、速度、可靠性、互操作性、机动性、火力、生存性、预警能力、战场识别能力等性能参数是否达到预定的目标值和门限值要求，如果某项重要的关键性能参数不满足要求，说明装备项目的质量出现问题。（4）第三方评估发现质量问题由于装备质量问题事关重大，除军方合同管理部门和技术评审部门发现质量问题外，其他政府行政部门(如行政管理与预算局)、国会及其支撑机构(如政府问责办公室)以及一些研究机构也通过调查研究、监督评估等方式发现质量问题。美国国会和非赢利机构（如兰德公司）等机构作为第三方还对重大项目采办的实施情况进行评估，并发布评估报告。（5）合同验收时发现质量问题外军十分重视在合同验收工作严把质量关，及时发现交付产品存在的各种质量问题，最大限度地防止存在质量隐患的装备交付部队使用。此外，装备在交付部队后，仍可能出现由于操作失误或装备设计缺陷等原因造成的质量问题。一旦出现，必须进行严格的确认和责任认定。2．质量责任的认定与调解裁决外军发现装备质量问题后，需要经过责任认定来确定责任方。在承包商存在争议时，通过调解和裁决最终认定质量问题的责任者。（1）军方根据合同条款直接认定外军在装备采办过程中出现质量问题后，首先由军方代表认定质量责任。其主要过程是：对于出现的质量问题，首先由合同管理部门根据合同条款确认存在的问题，提出关于质量责任的初步意见，并通知承包商，同时上报合同签订部门（项目办公室等）备案；如果合同管理部门难以做出责任认定，则提请合同签订部门与其进行联合认定，认定的结果将向更高一级合同管理部门汇报。如果承包商接受对质量责任的认定，认定的结果为有效结果；如果承包商无法认同责任认定的结果，可提出仲裁或上诉申请。（2）行政调解或仲裁机构仲裁如果军方与承包商对出现的质量责任存在较大争议，两者通过协商无法达成一致意见，外军一般采取行政调解或由仲裁机构仲裁的方式解决质量责任的争议问题。美军在处理质量责任争议时，首选的途径是行政调解方式，即由合同签订官对合同管理部门和承包商的质量责任争议进行调解，并做出裁决。承包商如果不服从调解结果，可以在法定时间内向美国武装部队合同申诉委员会（ASBCA）申诉。该委员会作为一个仲裁机构，依据《合同争议法》的规定，尽可能采用便捷、经济的方法解决争议。对于行政调解和仲裁机构仲裁达成的协议，军方采购部门必须遵守，但如果承包商无法接受行政调解或仲裁机构仲裁结果，则有权向法院提出诉讼。（3）联邦诉讼法庭解决对于装备质量问题的产生纠纷，美军尽可能不采取法律诉讼的途径解决，主要因为法律诉讼的程序复杂，需要耗费大量的时间与人力。如果承包商拒绝接受合同管理部门的调解或合同申诉委员会的仲裁，承包商将很难参与国防部后续采办项目的竞标，甚至有可能被国防部将其从“合格厂商名录”中剔除。因此，承包商在绝大多数情况下也并不愿意通过法律诉讼的途径解决质量责任纠纷。但是对于重大质量责任问题，如果承包商对于调解或仲裁的结果确实难以接受，就只能通过上诉到联邦法庭的方式解决。美国法院分为联邦法院和州法院两大系统，分别使用各自的法律，管辖不同的案件和地域。由于武器装备采办质量问题涉及美国政府的利益，是所谓的“联邦问题案件”，因此由装备质量问题产生的纠纷，由联邦法院进行裁决。美国联邦法院实行“三审终审制”，有三个等级的法院，即联邦最高法院、联邦巡回法院以及联邦地区法院。其中，联邦地区法院是联邦系统的基层法院，直接审理一审案件。巡回法院（美国设有13个巡回法院，每个巡回法院下设若干个地区法院）也称为上诉法院，不直接审理一审案件；上诉到联邦最高法院的质量案件，联邦高院认定的结果为最终结果，军方与承包商必须服从。四、外军装备研制生产中质量责任的处理造成外军装备研制生产中质量责任的原因是多方面的，从责任主体看，可分为由于承包商原因造成质量责任和由于军方原因造成质量责任两大类，对不同类型的质量责任的处理各不相同。1．对由于承包商原因造成质量责任的处理经认定，由于承包商管理或技术等方面原因产生的质量问题，主要由承包商承担责任。军方通常采用经济手段、法律手段、行政手段、绩效评估及激励手段等方式，给予承包商相应处罚。（1）经济手段经济手段，是指军方根据合同条款规定以及认定和调解、仲裁和法庭判决的结果，对承包商质量责任采取的经济处罚措施。这是外军装备质量责任处理中运用最多的方式，也是控制承包商的有效手段。①采用合同支付