土地一级开发经营模式研究报告修改

—1—本报告为中期报告，所有意见均非最终结论。本报告旨在系统研究在国内外城市化进程中，城市规划对房地产的调控作用、新城开发模式和土地一级开发模式，预测国内土地一级开发的发展趋势。在研究过程中聚集于四个渐进性问题：1.土地一级开发与二级开发分开是否会在全国强制推行？2.土地一级开发主体以国企为主导或者不限？3.政府是否愿意同土地一级开发主体分享土地增值收益？4.政府是否允许土地一级开发主体直接建设并拥有部分公用设施？以上四个问题直接关系到土地一级开发的市场空间有多大，能否作为一类产品来创新盈利模式。说明—2—目录国内外城市发展经验借鉴………………………………………………………………3国内土地储备及开发模式…………………………………………………………23国内土地一级开发权获取方式…………………………………………………………53国内土地一级开发融资模式…………………………………………………………62土地一级开发盈利模式与风险规避……………………………………………………75国内土地一级开发的发展趋势…………………………………………………………82关于未来发展方向的探讨……………………………………………………94—3—香港土地制度与土地开发管理的特点香港的土地制度采取了两权分离的办法，即土地所有权归政府，土地使用权允许有偿出让和转让。香港政府把土地使用权以一定期限和条件批租给地产发展商或承租者，并允许该土地使用权在期限内自由转让、抵押、继承或赠送。土地批租后，政府还对土地的使用和发展加以严格管理。因此，香港政府对于土地拥有双重身份：一是土地所有者的代理人，二是土地行政管理者。土地批租方式主要有公开拍卖、公开招标、私人协议和临时租约等四种。-公开拍卖：适用于地理位置好、竞争性强的地块。-公开招标：适用于用途上有严格限制，一般人又不会有兴趣购买的土地。-私人协议：对一些需要加以扶持的部门或单位采用的批地方式。-临时租约：为保证每块土地的充分利用，把闲置土地及不适宜长期固定出租的土地，以临时租约的方式批租出去。香港土地开发管理采用政策决策与执行过程相分离的机制。政策决策是房屋与规划地政局，直接执行决策的部门为屋宇署、房屋委员会及房屋署、规划署、地政署和土地注册处。由地政署按照规划署制订的分区发展大纲图，储备土地并发布批租五年计划。—4—香港的城市发展规划分为全港、次区域和地区三个层面全港发展战略次区域发展战略法定分区计划大纲图及发展审批地区图发展大纲图详细蓝图全港性次区域性地区性香港规划标准与准则制定长远规划大纲，贯彻政府的土地用途、交通基础设施及环境方面的政策将全港发展目标在五个次区域演绎为更具体的规划目标详细的土地用途图则，分为法定图则和政府内部图则政府内部图则包括发展大纲图和详细蓝图，一旦获得批准，就会对政府起到约束力香港城市规划的法律架构齐全，为公共和私营机构进行各项发展提供指引，并解决因土地的使用和发展而引发的利益冲突—5—通过规划许可、地契管制与建筑物管制，来调控开发行为开发规划许可-在开发商领取规划许可之前，如果开发计划涉及一些与土地现有用途或周围环境不协调的问题，必须向城市规划委员会呈交计划申请书。规划委员会在考虑给予批准时，可附加相关发展条件，要求申请人遵守。地契管制-非法定管制，是香港政府作为香港所有土地的大业主时，在批租与私人开发时要求对方遵守的开发限制，这些限制包括批租年限、土地用途、建筑密度和设计形式等。-个别开发计划，在取得规划许可后，可能需要更改原有的批地契约条款，则开发商需向地政署提出申请。地政署在咨询各部门意见后，会修改或重新制定契约条款，增加更合适的限制条件，配合获准开发计划。建筑物管制-所有私人建筑工程，在施工前必须先向屋宇署递交有关图则，在获得批准后方可施工。—6—旧区重建工作交由政府法定机构执行土地发展公司与市区重建局-香港于1987年成立土地发展公司，专门负责旧区重建工作，其为政府法定机构，并以商业原则经营，自负盈亏。2001年改组为市区重建局，分5年拨付其100亿港元重建基金，并给予其他相关的财政优惠政策。市区重建局实质是非盈利性的土地开发公司，通过重建发展、楼宇复修、文物保育、旧区活化的4R策略（Rehabilitation,Redevelopment,Reservation,Revitalisation），主要收购、重建30年以上楼龄的旧楼，以及可使社会受惠而在经济效益上未必盈利的土地项目。-经营方式是在环境规划地政司指定的重建地区选择重建地段，编制草图；经过规划委员会批准后，由土地发展公司进行拆迁工作。-一般是由公司与被拆迁对象协商，收购重建地区物业，给以公平补偿和政府公屋等住所，实现“居者有其屋”。如协商不通，则由政府依据法律征收土地。-在完成物业收购和业主搬迁后，市区重建局采取与私人开发商联营方式，获得足够资金，进行重建工作。启示•涉及到旧城改造等民生大事，政府倾向于自建机构来执行，以免产生社会问题。•在市政基础设施建设和二级开发层面，则可以引入私人资本。—7—新加坡的土地制度与房地产开发特点新加坡的土地管理制度基本类似英联邦国家的批租制度，与香港特区十分接近。除少数历史遗留的私人永业权以外，没有私人永业土地，城市土地的开发利用基本上是由政府控制。新加坡国土面积中，国有土地占53%，公有土地占27%，私有土地占20%左右。新加坡法律规定，凡是为了公共目的而使用所需要的土地，政府可以采取强制征用的办法，而将私有土地征用为公有土地，然后由政府和法定机构进行开发建设。土地征用是政府特有行为，任何个人、集团无此权利。新加坡的房地产开发经营机构和房地产市场分为两类。一类由“法定机构”，属于半官半民性质的建屋发展局、城市重建局等经营，这些法定机构既从事社会公益事业的政策性投资经营，实行企业化管理，又具有一定的行政管理职能。法定机构按照城市建设总体规划的要求购买土地，利用政府和民间资金进行开发和经营，许多项目和工程通过招标委托给国内外企业进行建设；另一类由企业和私人经营。新加坡私人占有土地仅28%左右。私人也可以向政府购买土地，地价根据不同用途、容积率来确定。财政部设有土地估价师，先确定标准价格，然后由土地局公开招标拍卖。一般商业用地比住宅用地价格高10倍以上。用户若改变土地用途，政府将收取溢价费。—8—新加坡的土地制度与房地产开发特点（续）20世纪60年代初，新加坡政府制定了“五年建屋计划”，开始大规模兴建低标准住房，1964年政府又宣布实行“居者有其屋”计划，推行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买政府组屋。房地产开发分为三种类型：1.工业用地开发-裕廊工业区管理局是自负盈亏的法定机构，无政府津贴。-负责开发新加坡工业区，建设满足各类工业发展需求的基础设施，形成具有国际竞争力的投资环境。2.公共组屋开发-建屋发展局是政府发展商，非盈利机构。-从事公共组屋的开发，并通过中央公积金制度及合理配售政策，向人民提供大量价廉质优的公共组屋。3.私人房地产开发-私人房地产开发区域主要是私人土地，以及经过建屋发展局将土地开发后，再拍卖、招标出售的国有土地。-由土地售卖署制定土地售卖计划，向私人售卖批租土地。—9—新加坡的城市发展规划采取二级体系概念规划（ConceptPlan）开发指导规划（DGP-developmentGuidePlan）战略性实施性•是长期性和战略性的，制定长远发展目标和原则•体现在形态结构、空间布局和基础设施体系上•是法定规划，作为开发控制的法定依据。•制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度，以及基础设施和其它公共建设的预留用地。•市区重建局：负责新加坡的城市规划和发展管理工作•住房发展部：负责居住新镇的规划、建设与管理•裕廊工业区管理局：负责工业园区的规划、建设与管理•公用事业局：负责公共道路的规划、建设与管理—10—通过规划许可、发展管制和建筑管制，来调控开发行为规划许可-尽管开发指导规划是开发控制的法定依据，但是所有开发行为都必须遵守《规划法》取得许可。-开发控制部门还可以附加其它有关条件，因而具有较强的适应性和针对性。发展管制和建筑管制-从宏观的土地使用和布局，到微观的建筑设计、建筑安全、建筑施工以及维护，都有一整套完善的管理过程。-任何批准的发展方案，如果发展计划的容积率超出总体规划图的最高规定，或者涉及到建筑及土地用途的更改，造成地价增值，必须向市区重建局缴纳发展费。-在建设项目的管理审批程序方面，逻辑上规划准证在前，建筑准证和施工准证依次在后；但在操作上，可以平行进行申请，这样提高了效率，体现了政府的服务精神。对中国的借鉴意义•工业园区开发和公共组屋开发由法定机构负责；•国有土地一级开发由法定机构负责，再以招标方式转让给私人开发商进行开发；•由于方案变更而带动地价增值，则需要缴纳发展费。—11—英国房地产开发特点二战后，英国开始积极改革土地私有制，最终目的是实现土地国有化或公有化。英国也是最早进行城市规划立法，是城市规划体系最为完善的国家之一。1947年公布《城乡规划法》，开始从法制上限制土地私有权的滥用。1967年公布《土地委员会法》，1968年公布《城市农村计划法》，加强对土地私有制的限制。1975年公布《土地公有化法》，1986年公布《土地开发税法》，对土地财产权进行全面限制。英国的房地产市场有三个组成部分，即投资市场、开发市场和租赁市场，已经走上可持续发展之路。1993年以来平稳发展，不是靠大量开发来维持，而是以出租、二手房交易、中介、金融、改建为主，这些活动提供了大量就业，又创造了很高的价值。投资市场中，机构投资者占主导地位，一般是房地产投资公司；二是保险公司；三是养老基金；四是外国投资者。英国的土地租赁市场十分活跃，历久不衰。土地持有机构并不经常发售手中的土地所有权，而是将土地出租给开发商，通过契约对房地产的开发和使用进行直接控制，以获取最大的收益。租期届满，土地和建筑物无偿归于土地所有者。英国的房地产开发主要是用土地出租的形式，开发用地商业、办公、住宅和工业用地。其中，商业、办公和工业用地多采用变动地租年租制，住宅采用出让年租混合制。—12—二战后，英国政府开始推动新城建设，政府起到主导作用新城规划是二战后对城市住房紧缺和普遍的住房条件低劣的回应。1946年，英国通过了《新城法》，详尽地阐述了二战后政府开发新城的要点，具体规定了新城选址、建立新城开发公司及新城管理授权问题。此后，政府发布了关于新城开发的研究报告，强调了新城开发的三个特点：1）战后新城建设的作用是缓解大城市的住宅短缺压力；2）战后的新城不是一种郊区住宅区，而是一种综合配套，以及能“自我平衡”地发展；3）新城的开发由政府组建的开发公司来进行。1952年进一步通过了《新城开发法》。在这两个法案的推动下，将中心城市人口有计划地迁往新城。第一代新城：建于1946~1950年战后恢复期的14座新城，根本目的是解决住房问题。第二代新城：1955~1966年始建的新城，着眼于改善公共交通，在规划上加大开发密度。第三代新城：1967年起建设的新城，功能完善，基础设施配套。—13—在新城建设过程中，城市建设法规不断完善，主要包括法定规划和非法定的补充性规划战略规划（StrategyPlans）地方规划（LocalPlans）法定•为未来15年的地区发展提供战略框架•突出城市发展方向、整体空间结构的战略部署和过程控制•由郡政府编制•为未来10年的地区发展制定详细政策，包括土地、交通和环境等方面•包括总体规划、近期发展的行动地区规划和专项规划•由区政府编制补充性规划•包括设计导则和开发要点，更为具体地阐述对于一些特定类型和特定地区的开发政策及建议非法定—14—通过规划控制，来调控开发行为规划申请-需要规划许可的开发活动必须提出规划申请。概要规划申请包括开发类型和规模等主要方面；详细规划申请包括建筑物的平面和外观、基地布置、车辆通道、绿化和围墙等具体细节。规划许可-开发控制的主要依据是地方规划