城乡统筹视角下的县-市-域总体规划编制探索-以苍南县域总体规划为例

7901/2010HUAZHONGARCHITECTURE华中建筑XiangZhiyuanYiQianfengChenWu项志远易千枫陈武城乡统筹视角下的县（市）域总体规划编制探索FormulationOfCountyMasterPlanning:中图分类号TU982.29文献标识码A文章编号1003-739X（2010）01-0079-03摘要城乡统筹背景下，作为落实科学发展观的重要举措，浙江省以规划体系创新积极开拓集约和创新发展思路，在全省范围展开县（市）域总体规划的编制工作。该文结合规划编制实践，总结了县（市）域总体规划编制的技术、方法和内容等方面的有益探索，以期对探索和完善新的规划类型以及实现“规划一张图，城乡全覆盖”有所贡献价值。关键词县（市）域总体规划城乡统筹苍南AbstractUndertheenvironmentofourcountryimplementingurban-ruralintegrationandscientificdevelopmentpolicy,asawayofinnovatingplanningsystem,Zhejiangprovincecarryontheeditingofcountymasterplannininwholeprovincetoexpandthewayofintensivedevelopment.Thispassagesummarisedthetechnology,methodandcontentfromformulationpracticeofCangnancountymasterplanning,andhopehavesomeusefulsuggestionstoperfecttheplanningsysteminourcountry.KeywordsCountymasterplanning,Urban-ruralintegrateddevelopment,Cangnan县（市）域总体规划是浙江省在落实科学发展观要求下，作为统筹城乡发展、创新集约思路的规划体系创新实践。县（市）域总体规划立足于行政区，以区域与城乡协调为导向，将经济、社会发展、人口与环境资源利用、城乡空间结构、基础设施与社会设施系统进行综合平衡，并昀终落实在空间的系统性、战略性和地域性规划。基于“规划一张图，城乡全覆盖”的综合规划、管理方式，这种新的规划类型较传统总体规划具有许多优势，主要表现在实现了由城乡二元结构向城乡一体化转变，由传统的城市规划区向适应地方事权的行政区转变，由土地要素管制向协调区域发展的综合要素管制转变，由城市建设用地为主体的配置方式向区域土地综合利用转变，由城市设施布局向保障城乡统筹发展的网络化支撑体系转变。1协调城乡发展，构筑城乡一体的结构体系城市总体规划是以中心城区为重点，对土地利用、产业发展、基础设施等进行引导和控制，在一定程度上强化了城乡二元结构。县（市）域总体规划立足于县域行政范围，既改变了城市总体规划往往局限于规划——以苍南县域总体规划为例ACaseStudyofCangnan区范围内“孤岛式”的管理模式，又优化了传统“城市—重点镇—一般镇”的三级城镇体系等级结构。通过建构“中心城市—中心镇—一般镇—乡村居民点”四级城乡结构体系，广大乡村得以纳入到区域统筹的城乡体系中统一考虑，其具体实践表现为空间及公共配套、基础设施等资源在城镇和乡村间的协同配置。2立足生态环境，构建网络化的空间管制体系2.1划分主体功能区县（市）域总体规划重点是统筹空间资源要素，主要以生态功能区为依据、以环境容量为基础、以总量控制为手段、以县域整体发展为着眼点，在合理配置、集约利用空间资源的基础上，划定县域主体功能区并引导城乡总体布局。苍南县域规划实践结合实际发展情况，将区域划分为北部城镇综合发展区、东部滨海发展区、中部生态农业发展区和西部生态旅游发展区等四个主体功能区，具体明确了各区域生态保护目标、污染物总量控制、产业发展方向以及产业准入要求（图1）。图1苍南县域主体功能区划图图2苍南县域空间管制分区图12城乡规划•园林景观UrbanPlanning•GardensLandscape80华中建筑HUAZHONGARCHITECTURE01/2010类指导、分级管理、分期许可，实现对有限环境资源进行有效控制，达到社会、经济和生态环境的整体昀佳效益，促进城乡与自然生态和谐共生。3保护耕地红线，统筹城乡建设用地配置响应国家提出的严守18亿亩（1.2亿hm2）耕地红线的号召，将保护耕地及节约、集约利用土地资源落于实践，县（市）域总体规划编制过程中的重要环节即“两规”（县域总体规划与土地利用总体规划）专题衔接。通过制定“两规”衔接专题报告，统筹配置土地资源，有效地协调处理了城乡建设与耕地保护的矛盾。“两规”衔接的重点在确保耕地保有量的前提下，根据生态环境、资源要素、人口规模等实际情况，确定人均城乡建设用地的各项指标。由于规划期的城镇建设用地、乡村建设用地、工矿用地、特殊用地、交通用地、水利设施用地等规模，是在县域建设用地总量控制和各乡镇建设用地的统筹配置基础上确定的，因此有效避免了各乡镇无序建设和扩张的问题（表1）。在苍南县域总体规划实践中，对各城镇现有总体规划确定的城镇建设用地进行了整合统计（部分未编总体规划的城镇按现状城镇建设用地计），总建设用地达到10714.9hm2；然而结合“两规”衔接对各资源要素的统一整合，主要是根据各主体功能区发展要求、预测城乡发展的人口规模、规划各乡镇承担职能以及各乡镇发展现状和发展条件，昀终配置的城镇建设用地为8490hm2，比统筹前的城镇建设用地减少2224.9hm2。与此同时，村庄建设用地的发展主要是结合城乡目标、发展策略及城镇化水平，兼顾现状条件，按现有村庄发展策略制定了整合方向。总体而言，县（市）域总体规划对于引导城乡空间从盲目扩张向有序、内涵式发展转变，将发挥有效的控制和引导作用（图3）。图3苍南县域城乡用地规划图图4苍南县域次区域划分图图5苍南县域农村居民点规划图2.2构建网络化的空间管制体系依据主体功能区的划分和用地适宜性分类，苍南县域规划根据现状建设情况及城乡发展对地域生态环境的影响，按不同地域的资源环境、承载能力和发展潜力，将区域空间划分为已建区、适建区、限建区、禁建区四大类，建立包括规划管制、区域与通道管制、项目选址管制等一系列网络化的空间管制体系（图2）。因此，各项覆盖城乡的空间发展规划、产业发展规划、综合交通规划、风景旅游与历史文化遗产保护规划、社会设施规划、市政设施规划、村庄居民点体系规划、生态环境建设与保护规划和防灾减灾规划等内容，均按空间管制的要求予以落实。通过空间管制，进一步明确城乡建设用地范围（“红线”）、水系保护范围（“蓝线”）、绿地保护范围（“绿线”）、历史文化遗产保护范围（“紫线”）、基础设施用地保护范围（“黄线”）、地质灾害防治区（“黑线”）。对不同类型的土地开发实施分8101/2010HUAZHONGARCHITECTURE华中建筑4强化区域协调，优化城乡空间布局4.1树立区域视角，建立区域协调与合作机制区域的发展与融合是一个长期的过程，需要经历多次产业结构调整和空间结构重组才能达到理想模式。苍南县是温州大都市区南部片区即鳌江流域城镇群的重要组成部分，考虑到鳌江流域中心城市的形成是必然趋势，因此苍南县经济社会发展战略必然应在更大的区域范围内进行空间与功能的整合。其不但要考虑近期空间布局合理性，还要考虑到未来构筑区域中心城市的趋势，通过与鳌江流域的资源互补、基础设施共享，建立分工协作和城市对话机制，在促进苍南县空间资源优化配置的同时，城市功能也能得到极大提升。4.2构筑统筹协调的县域空间，提出次区域划分及发展引导基于资源禀赋的差异，县（市）域规划力求在整体统筹基础上，将县（市）域空间划分为若干个次区域，按不同区域特点制定差异化发展战略。次区域层面主要明确建设重点、管制措施，以及各区域在城镇拓展空间、基础设施与社会设施共建共享、区域生态环境保护等方面的协调要求。如为了缓解苍南县域城乡之间、中心城市与建制镇之间、县域南北地区之间已经凸显的二元化或类二元化矛盾，规划结合其空间现状和发展趋势，通过划分次区域及制定分区发展要求，引导要素积聚发展来避免城镇空间分散化及蔓延倾向，实现了县域南北地区以及城乡之间、各城镇之间的和谐共生（图4）。4.3实行村庄整合，引导乡村空间有序建设重点在村庄居民点体系规划基础上建立空间引导机制。根据苍南县农村居民点体系用地规模（hm2,人均㎡）县/市域总面积建设用地交通用地水利设施用地特殊用地发展备用地合计耕地保有量建设占用耕地补充耕地现状（2005）县市域总规1261084628.83878.5316.78824464.8568388.910245.2近期（2010）县市域总规士地总规衔接后数值1261084000400020574500205744105300441068010467104801046718001780180063063063090086090013797137501379734179.322182218远期（2020）县市域总规士地总规衔接后数值1261085773577327176530271730104100301011201150011750115002550265026501230123012301400147014701700170018380171001855039284000城乡建设用地城镇乡中心建制农居独立工矿区小计士地总规2931.85139.2506.98577.9691.2568408.210245.2我们在进一步发展中研究和创新。■参考文献1朱喜钢．马国强．新时期县（市）域总体规划编制的探索——以嘉兴市为例．城市规划，2008（９）：93～96.2朱查松，罗震东，张京祥．都市区域规划创新：市域总体规划的产生与发展——以宁波市域总体规划为例．2007年中国城市规划年会论文集：174～178.3董金柱，戴慎志．快速城市化地区城乡空间统筹规划方法初探——以浙江省桐乡市域总体规划为例．2006年中国城市规划年会论文集：8～12.4徐辉，查克．探讨经济发达地区的县（市）域总体规划体系．2006年中国城市规划年会论文集：130～136.5温州市城市规划设计研究院．苍南县域总体规划（2006-2020）[Z]．2008.划分的集镇、中心村、基层村三层次，将村庄分为城镇型、扩展型、保留型、撤并型和特色型五种类型，对不同类型的村庄和所处空间管制区的功能要求提出发展策略，通过市场机制和相应的激励措施，促进农村宅基地的异地安置和土地有效流转。对于不同层次农村居民点的人口规模、人均建设用地指标、公共服务设施配套进行引导，着力构筑社会主义新农村建设背景下的生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新村、新风貌、新气象（图5）。5统筹城乡网络，注重城乡基础设施建设基础设施是落实民生建设的重要方面。县（市）域总体规划以提高城乡居民生活水平为立足点，重点突出城乡交通、给排水、教育、卫生、体育和文化等各项基础设施配置，以进一步完善城乡公共服务水平，实现城市和乡村共享文明生活方式。结语县（市）域总体规划是国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划与城市总体规划“三位一体”的区域性规划，在实践过程中，体现出强化县（市）域经济、社会、空间功能，梳理城乡关系、区域关系的重要作用。在经济快速增长地区为适应结构转型的要求，县（市）域总体规划足以作为保障资源集约利用、保护环境，建立、健全城乡空间管制体系的重要手段。浙江省通过探索这一新的规划类型，较好地完善了城乡规划编制体系，积极适应地方行政事权，加速了全省城乡一体化进程。目前县（市）域总体规划的编制和实施仍处于探索阶段，诸多问题仍有待解决和完善，例如如何确立法律地位、如何开展下层次规划编制、如何建立规划管理平台等问题，都有待表1苍南县“两规”衔接后城乡发展用地规模统计表温州市城市规划设计研究院规划师规划师高级规划师325027xzy0226@1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