生产者责任制度

生產者責任制度作者:鍾姍姍浸會大學裘槎環科所講師生產者責任制度是可持續發展委員會的誠邀回應文件中就固體廢物管理建議實施工具之一。此文除了就生產者責任制度的推行作出解釋之外,還會就其一個經典的個案分析其成效,並討論其在香港的適用性以提供誠邀回應文件以外的資料讓廣大市民作參考。生產者責任制度生產者責任制度是資源及廢物管理的其中一種手段,簡單而言,此制度要求生產商要為其產品及伴隨產品而產生的廢物負責,負責的方法以回收及減低最終的廢物產生量為目標;由此行動所引出的開支,一般而言會直接先由生產商支付,再而透過產品的銷售價格轉嫁給消費者。生產者責任制度可以以立法形式強制性進行,也可以透過業界自願性地推行;其應用範圍一般以消費商品及其伴隨產生的包裝物料為主。香港現時還未有正式地實施生產者責任制度,但在歐洲、日本、台灣和韓國則甚為盛行,中國大陸也開始利用此手段來控制廢舊電子及電器產品。德國的回收方法德國自1991年6月開始實施強制性的生產者責任制度。最初只包括貿易中的包裝廢物,之後生產者需要回收與其生產行為有關的廢物的概念延至多種產品,包括廢舊電子產品及汽車。德國的經驗亦催生了歐洲共同體的WEEEDirective,用以監管2005年8月15日後在歐共成員國中銷售的電子及電器產品(及其廢棄物)。德國把注意力先集中在包裝廢物,因為當時德國的堆填容量亦如香港現時一樣迅速下降至危險的地步,而廢物當中包裝廢物以容積計佔去了一半,即使按重量計亦佔去30%。在各種包裝廢物中,控制最嚴格的要算是後消費包裝,原因之一相信是因為其一直缺乏回收的經濟價值,以致令大量的消費包裝廢物出現,導致地方政府管理和處置的困難。這制度要求入口商及生產者確保其貨物的包裝物料能達到法例規定的回收及循環再造率,入口商及生產者必須自行安排回收途徑或者可以向一個非牟利機構,簡稱DSD,購買回收服務,DSD的顧客則可在其產品上印上DSD的回收標誌,以茲識別。購買回收服務的費用,由入口商及生產者直接支付,但可以透過商品轉嫁消費者。當中消費者便承擔了家居把廢物源頭分類的責任,而誘因除了宣傳、教育及提供廣濶的回收網外,當然就是家居廢物清運費。在這回收制度中有兩項比較鮮為人知的,就是擔保機構及「95:5規定」。擔保機構是替DSD核實回收承辦商紀錄的機構;而「95:5規定」是指生產商要付予DSD的回收費是以主要(95%)的包裝物料計算的。例如,一般玻璃飲料瓶除了玻璃外還可能包括一個塑料或金屬的瓶蓋,但由於95%以上的物料為玻璃,整件包裝廢料的回收費用仍以100%玻璃計算。但是,德國對包裝品的管制並未停止,尤其是對於那些使用未達法例規定水平的包裝,德國環境部會採取進一部的管制。例如,雖然在生產者責任制下,生產者已為其使用的一次性飲品包裝付上回收費,但由於一次過飲品包裝仍佔市場使用率18%以上,以致可回收包裝(returnablepackaging)的市場佔有率未能達到法例規定的72%,故當局在2000年時已醞釀在一次性飲品包裝上實施按金制。此舉亦已在2003年開始實施,根據初期的估算,此措施的運行成本約為於每個一次性飲品包裝0.0184馬克,相當於不足1毛港幣。成效,成本與後果DSD的回收網絡覆蓋很廣,而所回收的物料類型亦較香港的多,除了廢紙和紙皮、鋁罐及塑料瓶子外,DSD亦回收複合包裝(如紙包飲品包裝)、各類塑料及玻璃包裝。自制度實施後,包裝物料的使用相比於1991年前的數字1998年的使用量下降了13.4%,雖然其中比較為人關注的塑膠包裝物料使用量則只下降了4%;而差不多同期的數字亦顯示,填埋場中的包裝廢物減少60%,平均包裝重量亦下降了14%。不過,DSD雖不是一帆風順地運作的。在法例通過的初期,回收量雖然提高,但同時亦使二手物料市場供求失衡,而德國公司更被指大量補貼包裝廢物出口,甚至免費送給歐洲和其它地方回收商,令到一般的回收業者叫苦連天。據報,當時DSD的廢料有34%是輸出至歐共家以外,以亞洲為主的地區,所以,當時香港回收商亦身受割價之苦,香港的廢物回收量一度陷於低潮。而德國的廢料可以以補貼價越洋過海是因為生產商(再而是消費者)對部份乏人問津的物料付上高昂的回收費,例如,DSD對塑料包裝收取的費用,就是原生塑料的兩倍半,而即使是一般的玻璃、紙或金屬類可回收容器,法例也規定每件包裝的回收費用不可少於0.5馬克(約港幣2.5元)。所以,一般人也認為DSD是一個昂貴的制度,而且其從經濟學眼光看,其成本更是驚人。例如DSD處理每噸包裝廢料在1998年的平均成本價為696.4馬克(約為3000港幣);但由於德國本土某些廢料的原來回收率已不俗,有學者便以邊際成本來評估這生產責任制對社會的經濟負擔。得出的結論是:DSD回收每噸廢料的平均邊際成本為三千馬克(約為港幣1萬五元),怎不驚人1!費用高昂的原1資料來源自1997年時出版的一部書“DieVerpackungsverordnung:Auswirkungeneinesumwelt-politischesGrossexperimetes”。因之一是與實施倉卒,不論在回收措施與再造能力方面均未趕及目標回收量所需所致,而DSD公司的獨市經營地位也是當時輿論焦點。不過經過多年的改革與經營,DSD終於在去年轉虧為「和」,達到收支平衡,而包裝廢物的回收費亦因回收效率的改善而漸漸下降。(about2000words)