对社会养老服务体系建设的实践与思考

对社会养老服务体系建设的实践与思考随着社会的不断发展，人口老龄化趋势越来越明显，尤其是老龄人口呈逐年上升趋势。以现有的“一乡一院”和家庭为主的养老模式，已不能适应当前社会发展的养老需求。加之，随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。解决失能、半失能老年和社会化老年人群体养老问题，已成为促进社会和谐稳定的当务之急。如何进一步加强社会养老体系建设，提高广大老年人晚年生活质量，已成为社会各界值得深刻思考和高度重视的社会问题。一、我区社会养老服务体系建设情况截止2012年底，全区60岁以上老年人口已达5.6万人，占总人口的10.7%。据有关部门预测，今后几年甘州区老龄人口占总人口的比重将以每年0.3%的速度递增，并向高龄化发展。全区现有养老服务机构63个，床位1170张，其中城市已建成日照中心6个，农村敬老院10所（含甘州区中心敬老院），农村社区日照中心、互助幸福院55家（其中2014年政府为民办实事25家正建设中，计划11月底全部投入使用）。（一）出台支持政策。张掖市政府出台了《张掖市2013-2015年社会养老服务体系建设的实施意见》，甘州区也制定了《关于推进社会化养老服务体系建设的实施意见》，为全区社会养老服务提出了明确的指导思想、基本原则和总体目标，具有强有力指导性和操作性。甘州区同时起草了《养老服务体系建设优惠政策》，目前正在审核中。（二）兴建公办养老机构。近几年来，区政府高度重视福利机构建设，自我加压，将养老服务机构建设作为履行政府责任目标的重要内容。一是在农村以乡镇敬老院为基础，实现区域性社会养老服务中心转变，结合农村新农村建设工作，鼓励有条件的村在规划小区建设时，把养老项目建设列入小康建设的必建项目。全区现有乡镇敬老院9所、中心敬老院1所，五保供养对象2842户3217人，其中集中供养304人、分散供养2913人，年供养标准分别达到3600元和3120元，五保老人的基本生活得到有效保障。通过近几年的努力先后建成了入住五保老人在60人以上的三闸、小满、梁家墩等一批有一定规模、较高档次的农村敬老院。二是紧抓国家扩大内需的机遇，通过资源整合合并了9所入住人数少、管理不到位、服务功能滞后的乡镇敬老院，建成了可以容纳200名老人居住的高标准甘州区中心敬老院，在一定程度上满足了我区五保老人的养老需求，五保供养工作水平得到了很大提升。（三）大力发展多种形式养老服务。在巩固机构养老成果的基础上，不断探索农村居家养老新模式，城市建成了可同时容纳100名老人就餐、娱乐、休闲的甘州区日间照料中心；农村先后建成了小满镇金城村、碱滩镇古城村等4家全省首批农村日间照料中心，为推动省市农村开展日间照料服务先行了一步，树立了典型。通过示范带动建成城乡老人日间照料中心9家，农村老人互助幸福院28个。设置了日间休息室、活动室、阅览室、健身康复室、配餐室和户外活动场地，购置了床、棋牌桌、健身器材、电视机等相关设施。为社会闲散老人特别是留守老人、空巢老人提供了一个功能完善、设施齐全、活动相对自由、老人可以相互照顾的活动空间，切实解决了老人生活、娱乐、休闲等没有活动场地的实际困难，取得了较好的社会效应。（四）克服困难，抢抓机遇，积极向上争取养老设施建设项目。通过不懈努力张掖甘州区被民政部确定为支持甘肃民政事业发展，在甘肃建设的两个国家级综合养老示范基地之一。项目拟选址在滨河新区，占地500亩，设置床位4000张，总投资5亿。现已完成256.3亩的征地任务，将按照高起点规划、高标准建设、高水平服务的要求，建成涵盖社会养老、社会福利、养老服务培训等为一体的综合性养老服务机构。规划建设高、中、低档不同层次的养老公寓，满足社会各阶层老人的养老需求；同时也可为我区现有的“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供全面的养老保障。在项目实施上做到统一规划、统一管理、同步建设。在发展模式上，全力将养老示范基地建成集老年生活服务、医疗康复、娱乐教育、老年用品、休闲旅游为一体养老产业基地，真正起到示范引领作用。目前甘州区全国综合养老示范基地项目建设已全面启动，一期“五保供养区”正在抓紧开工建设的各项工作，计划2016年底竣工投入使用。二、我区社会养老服务体系存在的问题2013年8月国务院下发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号《意见》）提出：“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。”的总目标和具体要求，兼顾了养老服务业发展的各个相关领域，为今后社会养老服务体系建设奠定了政策基础、明确了努力目标、描绘了美好蓝图。这就使我们看到了当前甘州区在养老服务体系建设中存在的严重不足。（一）养老机构床位严重不足，与国家对养老机构的要求和老年人的养老需求存在很大差距。目前，我区现有养老机构多是将五保老人进行了集中供养。只能为入住老人提供基本的生活起居照料，已远远不能满足社会化养老需求，且普遍存在规模偏小、设施简陋、护理条件差、管理滞后等问题，其他丧失劳动能力且经济条件陷入困境的老人只能是分散在乡镇（社区），根本无法享受到健身娱乐、康复锻炼、精神慰藉等服务。虽然近几年我区对发展多种形式养老模式进行了有益的探索，在巩固机构养老的同时，新建了一批设施齐全、功能完善、服务多样的社区日间照料中心、农村老人互助幸福院等养老服务设施，解决了部分老年人的养老需求。但养老固定床位只有920张，只占全区老年人口的1.53%，与国家提出每千位老人拥有35-40张床位的工作目标还在较大差距，大部分社会老人由于受养老机构规模的限制没有床位而享受不到养老服务。（二）养老服务体系建设资金短缺，社会资金参与养老体系建设力度不大。养老服务体系建设是一项庞大漫长的德政工程，社会福利机构建设存在投入大、周期长、见效慢的不足，政府投入资金有限，同时建设市场的萎缩和养老服务体系建设的优惠政策落实难，导致民间资本参与养老服务体系建设的积极性不高，企业投资一开始就可能陷入亏损。得不到政府的补贴和银行的贷款支持，民办养老服务机构将无法正常运行。（三）缺少专业服务人员，人员整体素质偏低现在一些养老服务机构虽然已经建起，但是缺少工作人员，主要是没有财力保障，限制了养老服务的发展。而公办的养老机构由于管理体制问题，工作人员出现年龄偏大、文化水平偏低、护理人员素质不高、人员严重不足等现象，更缺乏医疗、康复、服务等专业技术人才。总体上还没有跳出传统的服务范围、服务方式和服务手段，使老年人的服务需求得不到满足。养老机构的现状与现代老人颐养天年的现实要求还有一定的差距。（四）缺乏监管机制，养老设施运营不正常。建成的部分日照中心、老人互助幸福院，受管理机制和传统观念的限制，在建成后由于没有经费支持、活动人员少、管理人员工资无法解决而无法运转，导致房屋设施闲置。有的干脆改变了用途，只是在检查是挂牌应付，没有真的发挥为老服务的社会职能。三、加快发展我区社会养老服务体系的几点对策养老服务体系建设要坚持“政府主导、民政主管、部门和社会参与、因地制宜、资源共享”的基本原则，扎实工作，顺着“运行机制市场化、服务对象大众化、服务方式多样化、服务队伍专业化”的工作思路，着眼服务老年人多层次、多样化、全覆盖的养老福利服务需求，积极应对社会老龄化问题，做好老年人的养老服务工作，坚持民生为重，以人为本，不断完善养老服务机制和制度，扩大养老服务覆盖面，推进养老事业由救济型、补缺型向普惠型转变，以切实保障和改善民生。（一）进一步加快公办养老服务机构改革步伐，促进养老福利机构社会化一要实现服务对象公众化，也就是引导国有养老机构从单纯为“三无”人员、“五保”对象服务向为社会公众服务转变，有偿、低偿和无偿相结合，向有需求的老年人提供服务，使养老福利机构不仅能生存，而且能发展；二要落实好养老机构人员编制和专业护理人员培训和待遇问题，在服务项目上从单纯生活供养向供养、教育、医疗、康复等服务一体化转变；三要对部分窗口式的规范福利机构加强指导，充分发挥其在人才和服务设备方面的优势，成为当地社会福利服务中心和基地，发挥骨干和示范作用。（二）鼓励和扶持社会力量参与养老服务事业鼓励和扶持社会力量兴办养老福利事业，有助于减轻政府承办社会福利事业的压力，有助于养老服务机构投入更多的资金改善养老服务机构环境，提高服务质量，降低收费标准，使公众享受低价高质的福利服务。因此，政府要切实转变职能，从宏观管理、政策指导、制订政策、区域养老服务机构设置规划、促进交流、典型推广、辅导培训等方面提供多方面服务，真正落实国家对养老事业发展的一系列优惠政策，督促各级政府部门结合当地经济发展实际，研究制定出系统性、操作性更强的养老服务事业配套优惠政策，调动社会力量参与养老事业的积极性，推动养老服务事业的发展。（三）多渠道、多形式筹建资金，支持民办养老服务机构的发展民办养老服务机构属于非营利的社会公益性组织，其特点是：投入大、收益薄、收效慢，如果单纯按照成本核算，在创办初期基本处于亏损状况。因此，资金是发展老年福利服务事业的物质基础。一是加大财政的扶持力度，对于处在建设阶段的民办养老机构，可以按照规模、投资额等，给予相应的资助；对于正式开业的民办养老机构，可以按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴。二是鼓励和发动社会各界对民办养老福利机构开展捐赠，并对捐赠人予以政策优惠。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。三是对民办养老机构在创建时，其经费尚有缺口的，国家银行和政策性银行要给予项目贷款或民政部门建立专项基金给予借贷，从资金上帮助他们解决实际问题。（四）加强养老服务人员培训，实现养老服务队伍的专业化推行养老服务社会化，提高养老服务质量，最大限度地满足老年人对福利服务的需求，是做好养老工作的出发点。现今的养护对象寻求的已不仅仅是衣食居住等问题，其要求已从寻求生活援助的低标准迈入了寻求心理援助、追求精神生活的高档次，具有需求多元化、多层次的特点。因此要求护理人员必须具备高尚的职业道德、宽厚的文化基础知识、过硬的专业技能、良好的心理素质，造就一支职业化、专业化的队伍，是养老服务成败的关键。在推进养老服务社会化进程中，建立健全一个社会化的规范的教育培训体系，是关键的必要条件。开展规范、系统的在职人员专业教育和职业培训，不断提高服务队伍的专业化水平。总之，随着经济社会的不断发展，老年人口逐年增加已成为一个必然趋势，老年人养老已成为亟待解决的社会问题。加快推进养老服务社会化，是应对人口老龄化、缓解社会福利供需矛盾的有效手段，也是加快建立健全养老服务体系的迫切需要。我们将坚持“政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划”的工作要求，全力实施我区社会养老体系建设规划，大胆实践，奋力开拓，按照“以点促面”的总体要求，紧紧围绕全国养老示范基地建设重点，辐射带到全区养老服务业全面发展，力争将甘州区打造成在西部地区乃至全国较有影响力的社会养老服务示范区。