城镇运营与城乡一体化市场化运作

1城镇运营是城乡一体化的有力推手卢水生推进城乡一体化是我国“十二五”期间的重大战略性任务，我们必须坚定不移地加快推进的步伐。但应该推进和如何推进是两个不同的概念。在如何推进的问题上，还存在着不少模糊的认识。去年我到各地讲课，顺便作了些调研，听到不少反映，一些基层干部感到推进城乡一体化太难了，特别是开展“三集中1”、“三置换2”后，新的居民点建好了，农民集中居住了，但是政府背上巨额债务，农民不愿意上楼。基层政府往往得了政绩、失了民心、背了债务、害了后任。究其根源，关键在于对城乡一体化发展缺乏正确的认识和科学的方法。城乡一体化的核心是优化资源配置什么是城乡一体化？现在比较流行的说法是：公共财政向农村倾斜，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村辐射。其实，这些讲的都是“如何花钱”的问题。然而，钱从哪里来呢？显然，城乡一体化首先应该研究是“如何发展”、“如何挣钱”的问题。据了解，城乡一体化这个说法和理论是中国特有的。早1三集中是指：工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中。2三置换是指：鼓励农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地使用权及农村住房置换成社区股份合作社股权、征地保障或土地股份合作社股权、城镇住房。2在1983年，苏南地区的乡镇工业异军突起，但发展中遇到了计划经济体制下城乡分隔的障碍。有些市、县就提出来政府要对辖区内的城市和农村、工业和农业实行统筹兼顾的调节和安排，提出要实行城乡一体化。因为这个概念和做法，符合经济发展，特别是乡镇工业发展的实际，所以不胫而走，产生了较为广泛的影响。也引起了学术界的注意，开始了这方面的研究。当时随费孝通教授在苏南进行小城镇问题调查的张雨林研究员，写了“论城乡一体化”的论文，发表在《社会学研究》1988年第5期上，这是比较系统论述城乡一体化的第一篇文章。3张雨林先生在文中提出：“相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，求得城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小城乡生产力水平的差距。一些同志将这一社会经济进程称之为‘城乡一体化’”。4显然，上述定义中突出的是城乡生产要素合理流动和优化组合的问题，通俗地讲就是怎样挣钱的问题。过去如此，现在更是如此。改革开放以来，随着工业化、城市化的推进，大量农用地变成了建设用地。为了确保18亿亩耕地红线，我国实行了世界上最严厉的土地管理制度，严格控制征地规模，严格保护基本农田。不少基层干部反映，3参见陆学艺《城乡一体化的社会结构分析与实现路径》，原载南京农业大学学报(社会科学版)2011年第11卷第2期4张雨林《论城乡一体化》，原载《社会学研究》1988年第5期3现在是规划控制越来越严，征地指标越来越少，招商引资越来越难（再也不能随便供地，再也不能随便优惠税收）。面对这样的情况怎么办呢？沿海发达地区纷纷采取推进城乡一体化的方法，通过“三集中”、“三置换”，腾出农村的建设用地指标，然后按照“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，将它异地置换到城镇，用于发展二三产业。苏州对此称为“空间用于‘三化’5，收益留给‘三农’”。从而既解决工业化、城市化发展缺地的问题，又解决农村发展缺钱的问题，促进城乡经济社会协调发展。由此可见，优化城乡资源配置，是城乡一体化的核心所在，也是能不能真正实现城乡协调发展的关键所在。只有解决了挣钱问题，得到发展以后，才能真正实现公共财政向农村倾斜，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村辐射。否则，只能是空喊口号而已。优化资源配置要靠政府也要靠市场我在调研中也发现，大多数基层干部心底里都明白，推进城乡一体化，主要是通过“三集中”、“三置换”，来优化配置城乡资源。那么，这些资源该由谁来配置呢？众所周知，资源配置有两只手，一只是政府，叫有形之5苏州当时提出的“三化”是指：工业化、城市化、经济国际化。4手；一只是市场，叫无形之手。进行经济体制改革，就是要充分发挥市场配置资源的基础性作用。当然，这是在理论上、政策上这样说的，而在实际操作中则有以下几种情况：第一种是“非市场化”。从规划设计、项目立项到施工建设的全过程都由政府及其所属的“国有公司”一手操办。这种做法在中西部地区较为普遍，其中也有成功者，但需具备三个条件：一是建设用地紧缺，需要征地拆迁；二是地方党委、政府具有强势推动的魄力、胆略和手段；三是政府能够承担巨额负债，或者采取非常手段迫使农民作出牺牲。例如，有个地方在拆迁置换中，为了减轻地方政府的负担，采取“点人头”6的方法，侵占农民利益；农民当然不答应，于是地方党委公开发文，采取“株连九族”的方法，规定干部职工及其亲属必须在规定时间里签订拆迁合同，予以搬迁，否则一律予以辞退。结果一些党员干部、企业职工，乃至清洁工，都遭到了下岗处理。在这样的强压下，这个地方拆迁进展顺利，成为全国的楷模，许多地方都去参观学习。然而，这里的“真经”传到别的地方就没有取得成功。例如，一些地方逼农民上楼，把农民逼急了，结果闹出了人命。由此可见，“非市场化”，都由政府一只手操办，并非好办法。第二种是“半市场化”。即规划设计、产业布局、征地拆迁等由政府操办，具体工程项目通过公开招标由中标的房6农村房屋拆迁安置补偿有两种办法，一种是按照农民的合法主房面积等量补偿，俗称“点砖头”；另一种就是按照农户家庭人口数量进行补偿，俗称“点人头”，从而减少补偿，侵占农民利益。5地产公司负责施工建设。这种做法在经济发达地区较为普遍，其中有许多成功者。例如，昆山市在推行“三集中”、“三置换”过程中，把农民安置房建设与房地产开发有机结合起来，一方面采取“点砖头”的方式，根据农民拆迁房屋的合法面积“拆一还一”7，受到农民欢迎；另一方面采取“BOT”或“BT”方式，鼓励房地产商参与农民拆迁安置小区建设，其中30%左右的房屋归开发商所有，用于补偿开发商对整个住宅小区的建设成本，以及合理利润。这样做的好处是，政府负债较轻，农民实惠较多，公司也有一定利润。但是，这样做的局限是，规划设计与项目建设脱节，一些地方甚至演变成“政府能搞的就政府搞，政府搞不了的再交给市场”。实践证明，这种做法比第一种有了很大改进，但本质上还是由政府一手操办，市场这只手只是陪衬，只是应急用品。第三种是“全市场化”。即在政府主导下，从规划开始就由开发商全过程参与小城镇或新农村的规划设计、产业布局、项目建设等各个方面。这是从源头开始的市场化，全过程的市场化和全方位的市场化。这样做可以将政府的意向、农民的意愿、市场的需求与开发商的专业知识、管理经验有机结合起来，有利于提高城镇品位，有利于全面整合资源，有利于降低和节约成本，有利于提高建设的效率和效益。但是，目前这种做法尚不普遍，其中的成功者是苏州科赛投资7“拆一还一”是指，按照农民合法住房面积等量安置补偿。6发展集团有限公司。对此，科赛集团董事长江喜科先生称之为“城镇运营”。十多年来，科赛集团按照“政府主导、市场运作、企业推动”的创新模式，已成功开发了苏州科赛购物广场、湖南张家界“桑植新城”、江西资溪县“新城区暨一河两岸工程”、广西桂林高新区“英才科技园”、南京首个省级乡村旅游示范村——前石塘村、桂林平乐南洲新区、桂林动漫戏曲文化产业园等，最近又与安徽当涂县黄池镇签订了投资总额达28亿元的小城镇建设项目，累计已达十多个项目，投资总额达数百亿元。通过这些项目，积极参与当地的城镇化和新农村建设，走出了一条具有科赛特色的城镇运营之路，促进了当地城乡经济的产业化、现代化和老百姓收入的多元化，有力地推动了地方经济繁荣和发展。实践证明，推进城乡一体化既要靠政府主导，也要靠市场运作。既不能单靠政府一只手，搞“非市场化”；也不能应急时才想到市场，搞“半市场化”。而要坚持“两手都要抓，两手都要硬”，即在政府主导下，积极开展城镇运营。城镇运营是城乡一体化的有力推手我始终认为，科赛集团的成功不仅仅在于完成了上述一个又一个标志性工程，更重要的贡献在于率先提出，并不断丰富完善了“城镇运营”的理念和理论。7所谓城镇运营，就是在小城镇和新农村建设过程中，通过政府主导、集体参与、农民入股、企业运作，加快城镇化与新农村建设，实现多方共赢的一个动态发展过程。其中，主要涉及到四个方面的经济利益关系，即：政府要得政绩、得民心，集体（农村集体经济组织）要得收益、得发展，农民要得利益、得分红，企业要得效益、得名声。正确处理这四者关系，是城镇运营取得成功的关键。对于专门从事城镇运营的企业和企业家，科赛称之为“城镇运营商”。江喜科董事长认为：“所谓‘城镇运营商’，从广义上讲就是在城镇化、城乡一体化和新农村建设市场化的过程中应运而生的战略发展商。它必须有强大的经济实力和资源运作能力，有智慧、顾大局、懂政策，有强烈的社会责任感，是个负责任的现代企业。运营商是政府统筹城乡发展的重要平台和有力推手，是政府和市场、企业之间的桥梁和纽带。‘城镇运营商’的出现，是中国城镇化和城乡一体化过程的一个里程碑。”8对此，我完全赞同。同时，我认为，城镇运营商实际上是从房地产开发商演变而来的。所不同的是，房地产开发商运营的仅仅是房地产业。而城镇运营商的范围更加广阔，她不仅包括房地产，而且包括整个城镇或整个村庄（行政村）的发展定位、空间规划、产业布局、土地流转、资源整合、招商引资、股份合作、旅游开发、人文理8江喜科《十二五，让市场机制在统筹城乡发展中唱主角》，作者在北京国研·智库联盟、商务部中国国际经济合作学会经济合作部主办的“2012中国经济热点高层对话”上的书面发言。8念等等各个方面。正因为如此，城镇运营商都能做房地产开发商，而房地产开发商未必能当好城镇运营商。那么，政府为什么要借助城镇运营商呢？科赛集团副总裁王剑波在《用市场化推进城镇化应从源头“化”起》一文中指出：“政府请运营商来主持城镇运营，可为城镇化带来五个方面的优势：第一，运营商是长期投资商，避免和减少了短期行为；第二，运营商懂专业善策划，能有效提升城镇定位；第三，运营商身后有强大的投资大联盟，能够引进更雄厚的资金；第四，运营商负责任有经验，有利于产业的导入和培育；第五，运营商社会资源丰富，善于配置和整合各种资源。”9这些都总结得很好，而从更广阔的背景来看，这是政府职能转变的需要（过去政府是最大的开发商，必然会背上巨额债务），也是发展市场经济的需要（本来就属于市场运作的经济活动，应当交给市场），同时也可以避免政府背上巨额不良负债。正因为如此，早在2000年，中共中央、国务院就在《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中提出“各地要制定相应的优惠政策，吸引企业、个人及外商以多种方式参与小城镇基础设施的投资、建设和经营，多渠道投资小城镇教育、文化、卫生等公用事业，走出一条在政府引导下主要依靠社会资金建设小城镇的路子。”2005年9月29日，在中共中央政治局第二十五次集体学习会上，胡锦涛总9王剑波《用市场化推进城镇化应从源头“化”起》载《浙江日报》924期、《今日科技》2011年10期9书记指出：“要全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会的可承受程度，发挥市场对推进城镇化的重要作用，通过市场实现城镇化过程中各种资源的有效配置，吸引各类必需的生产要素向城镇集聚，同时发挥政府的宏观调控作用，加强和改善政府对城镇化的管理、引导、规范。”10由此可见，运用市场机制，开展城镇运营，不是权宜之计，而是根本方向，是重要抓手。要从过去由政府直接运作，转变为间接推动，由专业的城镇运营商来具体运营。当然，开展城镇运营也并非易事。首先，地方党委、政府作为城镇化、城乡一体化发展的领导核心，要充分发挥政府的主导作用，加强和改善政府对城镇化的管理、引导、规范。在思想上，必须克服“政府万能”的错误观念和“一手操办”的不当做法，牢固确立“通过市场实现城镇化过程中各种资源的有效配置，吸引各类必需的生产要素向城镇集聚”的理念，吸引城镇运营商从规划开始全过程参与城镇建设。在工作中，要充分发挥政府的宏观调控作用，正确处理政府、集体、农民与城镇运营商之间的经济利益关系，特别要注