城市更新难题破解之路

城市更新难题破解之路耿延良深圳仲裁委员会仲裁员深圳市房地产协会法律专业委员会副主任佳兆业置业发展（深圳）有限公司总经理二零一二年七月引言2009年，广东省与国土资源部合作，率先以省部合作的方式在广东开展节约集约用地试点示范省工作，广东由此成为全国唯一一个“三旧”改造试点的省份。深圳市是改革开放的先行者，近年来的三旧改造成绩喜人，早在2004年深圳市提出“四个难以为继”以来就开始了城市更新的探索，开创了政府组织实施，市场主体推动开展的改造模式，并取得了显著成效。佳兆业经过13年的旧改实践，为深圳乃至中国的城市更新积累了经验，为三旧改造的政策制定和立法司法建言献策，期望推动城市更新更好发展。第1页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题二、如何解决城市更新耗时过长的问题三、如何解决城市更新成本过高的问题四、如何解决“钉子户”问题目录第2页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题第3页共41页异地购房（一）造成容积率过高的五大原因：1、城中村等项目现状容积率偏高经济利益驱动导致“亲吻楼”、“握手楼”比比皆是，城中村改造项目容积率本来就高。2、拆赔比例持续攀升以木头龙小区为例，拆赔比以达1:1.3，为目前深圳市内最高拆赔比。3、政策法规没有得到有效执行深圳市规定城中村住宅面积超过480平方米部分不予产权置换，然而实践中没有得到坚决执行。一、如何解决回迁区域容积率过高的问题第4页共41页（一）造成容积率过高的五大原因：4、土地贡献率过高。深圳市城市更新办法实施细则》第12条规定，用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目等的独立用地应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的15%。《深圳市城市规划标准与准则》规定，城中村改造后的绿地率不应低于25%，居住小区公共绿地不得小于4000平方米。5、开发商收回成本及盈利需求。一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（二）解决方式：1、异地安置：在项目范围之外提供相同面积或者更大面积的回迁安置房与之置换。（1）异地建设（2）异地购房2、限定拆赔比例：市内旧住宅回迁面积明显低于城中村回迁面积。（1）限定回迁房屋面积；（2）产权置换房屋差额解决方案a作价入股b补偿安置c产权共有第5页共41页A作价入股B补差安置C产权共有一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（二）解决方式：1、异地安置（1）异地建设A、《石家庄市人民政府关于鼓励旧城改造货币补偿异地安置的实施意见》鼓励被拆迁人选择异地产权调换安置方式。对被拆迁人选择由一类区域向二、三类区域进行异地产权调换的，被拆迁房屋市场评估价格上浮10%；向四、五类区域进行异地产权调换的，被拆迁房屋市场评估价格上浮20%。被拆迁人选择由二、三类区域向四、五类区域进行异地产权调换的，被拆迁房屋市场评估价格上浮10%。第6页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（二）解决方式：1、异地安置（1）异地建设B、《重庆市人民政府关于加快推进全市农民新村建设和农村危旧房改造的意见》农民新村可以跨村（社）调剂建设用地，并由区人民政府统筹协调解决，如城镇规划区内和撤乡并镇后的原乡镇就只建设集中居住区的，可分为市场化运作的招拍挂模式出让，或者由政府统一组织建设的划拨方式供应建设用地。C、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》具备易地建房条件的区域，宅基地使用人可以在镇（乡）土地利用总体规划确定的中心村或居民点范围内申请宅基地新建住房，并获得相应的货币补偿。第7页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（二）解决方式：1、异地安置（2）异地购房A、《石家庄市人民政府关于进一步加快城中村改造的补充意见》辖区政府作为城中村改造的一级开发单位，或由辖区政府委托有实力的房地产开发企业作为一级开发单位实施一级开发、二级联动的模式进行改造。由一级开发单位在市内购买现房对被拆迁居民进行安置，不再向其支付临时安置补助费。B、《上海市人民政府引发关于进一步推进本市旧区改造工作若干意见的通知》收购中低价普通商品住宅。有关各区政府根据房地产市场发展情况和动迁居民实际需求，可收购适配的中低价普通商品住宅，供动迁居民选择安置。第8页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题分析：采用异地安置的方式难处在于：（1）“叶落归根”的思想根基深厚，许多村民对于原村所在地有着浓厚的依恋，故土难离；（2）村民大多数已成为原地收租的食利阶层，不愿意放弃数字可观的房屋租金收益。第9页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（二）解决方式：2、限定拆赔比例（1）限定回迁房屋面积第10页共41页《广州市“城中村”改造成本核算指引（试行）》《南京市危旧房片区改造项目住宅房屋拆迁补偿安置规定》《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》•拆迁安置标准由村集体经济组织根据规划方案制定，每户总回迁面积原则不超过300平方米。•“城中村”改造范围内村民安置住宅复建总量上限应按照户均不超过宅基地房屋基准建筑面（240平方米至280平方米）控制。危旧房拆迁安置经济适用住房（含产权调换房）建筑面积以45平方米、50平方米左右的套型为主。以产权置换方式补偿住宅的，补偿给居民的房地产面积原则上不超过每户480平方米，超过的合法住宅面积实行货币补偿。《石家庄市人民政府关于进一步加快城中村改造的补充意见》一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（二）解决方式：（2）产权置换房屋差额解决方案：第11页共41页A作价入股B补差安置C产权共有一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（2）产权置换房屋差额解决方案a作价入股《广州市“城中村”改造成本核算指引（试行）》在村民自愿基础上将其货币补偿按照住宅租金收益和物业租金收益相当的原则折算成股份参与集体物业收益分红。b补差安置《西安市人民政府关于印发西安市城中村改造管理办法的通知》人均建筑安置面积原则上不少于65平方米。结合原房屋产权建筑面积进行安置，安置房屋建筑面积与被拆迁房屋产权建筑面积相等部分按新建房屋的综合造价（不含配套费和楼面地价）与被拆迁房屋市场评估价互找差价结算；原房屋产权建筑面积人均不足65平方米的按人均65平方米建筑面积补差安置。补差的面积部分按新建房屋重置价结算。第12页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（2）产权置换房屋差额解决方案c产权共有《南京市危旧房片区改造项目住宅房屋拆迁补偿安置规定》如安置房价款与全部拆迁补偿费用之间存在差价，则差价部分的产权归国家所有，被安置人可以廉租房租金标准承租，并逐次购买政府持有的产权份额，从而获得经济适用房的全部产权。第13页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（三）存在难题：“480平方米”的限定政策没有得到有效执行。1、现状：存在无产权登记、无报建手续以及被认定为违章建筑等违反上述限定政策的情形。“岗厦村”拆赔之争—摘自《南风窗》2009年12月岗厦河园片区总户数478户，其中本地215户，外籍(含港澳台地区)263户。拆迁前居住总人口6.8万人，常住和暂住的比例为1∶34。1998年，深圳市政府就决定对岗厦河园片区进行全面改造。2002年，深圳市政府将改造任务交由福田区政府组织实施。但直至2006年7月，深圳福田区政府、岗厦股份有限公司和金地集团才最终签订了框架性协议，正式推动岗厦河园片区整体改造。在11年中，政府、开发商、村股份公司和村民，经历过多轮博弈。最终的拆迁赔偿方案，共有两个标准、三种模式、六种选择。两个标准，一种是按面积划分：480平方米以内按1:1补住宅，超过480平方米按1:0.88补公寓；另一种标准按层数划分：首层按1:0.9补集中商业物业，二层以上按1:0.9补住宅或公寓。三种模式，即一是选全部实物补偿，二是选全部货币补偿，三是可选实物和货币补偿相结合。第14页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（三）存在难题：“480平方米”的限定政策没有得到有效执行。2、分析：《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》（2006年）原村民居住用地的基底面积不超过100平方米，住宅建筑面积不得超过480平方米；符合原农村宅基地或者非农建设用地标准的停止施工的建筑物，建筑面积超过480平方米的必须按现有高度封顶，不得加建；已建建筑面积超过480平方米的，按照有关法律、法规规定予以罚款、没收或者限期拆除。3、结论：有法不依成为回迁区域容积率一路攀升的重要原因。第15页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（三）存在难题：“480平方米”的限定政策没有得到有效执行。建议：政府应当坚决执行现行政策，并出台拆赔标准指引，将其纳入规范化管理。意义：采用限定拆赔比例的方式能够有效抑制拆赔标准盲目攀高，控制市场无序竞争带来的恶性循环，使得城市更新进程能够回归理性，从而有利于平衡政府、业主和开发商三方利益，并最终有利于城市的合理化发展。第16页共41页一、如何解决回迁区域容积率过高的问题（四）总结及建议：1、政府应当坚决执行政策，不得就违法违建建筑进行任何补偿。2、出台拆赔标准指引，纳入规范化管理。3、制定科学合理的配套设施建设比例标准。4、由政府主导腾挪地块，提供地块另地开发建设。第17页共41页二、如何解决城市更新耗时过长的问题（一）造成耗时过长的原因：1、政府规划流程冗长，程序复杂。根据《深圳市城市更新办法》及其实施细则规定，仅仅是实施主体确认之前的审批流程已平均需要2.5年至3年。2、搬迁谈判耗时长。完成一个城市更新单元平均需要至少8年以上时间，以岗厦村为例，从2006年到现在已耗时6年，至今仍未完成建筑物拆除。第18页共41页二、如何解决城市更新耗时过长的问题（一）造成耗时过长的原因：3、建议：1、加快审批速度，简化审批流程。2、由政府职能部门协助企业谈判。（学习龙岗区由政府官员蹲点参与的做法）3、提倡集中签约，加速推进项目进程。4、尽快出台地价评估体系，规范旧改流程。5、应当加大力度解决历史遗留问题，为城市更新扫清障碍。第19页共41页三、如何解决城市更新成本过高的问题（一）造成成本过高的原因：1、成本来源繁多。包括搬迁成本和市政基础配套设施投资，以及土地出让金等数十项费用。2、融资困难。目前各银行均有三旧改造融资贷款产品，但条件苛刻，与现实脱节。以深圳为例，要求达到实施主体确认才能获得贷款，然而，实施主体确认前提条件包括：1）城市更新单元规划已获批；2）已完成全部拆迁补偿工作，且建筑物构筑物全部拆除完毕；3）已签订项目监管协议，且首期支付额不得少于建造回迁安置房工程造价的30%，企业难以满足上述要求从而无法获得贷款。而当项目取得用地规划许可证等四证后申请的贷款为开发贷款，根本无法解决企业前期资金需求，企业仍需自行承担全部前期费用。资金链紧张。第20页共41页三、如何解决城市更新成本过高的问题（一）造成成本过高的原因：3、耗时过长。城市更新项目耗时至少8年，甚至更长。4、现金补偿量过大。如业主选择现金补偿，则企业须支付大量的现金补偿款，容易导致资金链紧张。第21页共41页三、如何解决城市更新成本过高的问题（二）现状：A、《深圳市福田区关于支持城中村市政基础设施和公共配套设施建设专项资金管理的暂行办法》公共配套设施项目接受补助超过50%(含50%)的,由政府组织或指定建设单位建设,低于50%的,由股份合作公司组织建设。B、《深圳市龙岗区城中村（旧村）改造扶持资金管理暂行办法》规划建筑设计扶持资金按每平方米用地面积20元的标准给付，但项目扶持最高不超过300万元；公共设施扶持按照统建小区住宅面积每平方米100元的标准给付，但项目扶持最高不超过1000万元。C、《深圳市人民政府关于工业区升级改造的若干意见》工业区升级改造涉及局部重建或整体重建的，与国土房产部门重新签订《土地使用权出让合同》后，原有合法建筑面积不再计收地价，增加部分按现行地价标准的0.5倍计收。第22页共41页三、如何解决城市更新成本过高的问题（二）现状：D、《深圳市城市更新办法》原有合法建筑面积以内部分不再补缴地价，增加的建筑面积按照公告基准地价标准的50%缴纳地价。E、2012年6月出台的《龙岗区鼓励社会资金投资城市更新项