《公共管理学》第四章政府间关系

潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系学习要求：1.掌握政府间关系概念、拉焦尔模式及美国政府间关系的发展阶段。2.理解我国政府间关系的发展、政府间关系研究途径及其它模式。3.了解本章其它相关知识。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系第一节政府间关系研究概述一、“政府间关系”概述（一）国外政府间关系的发展IGR——Intergovernmentalrelations政府之间以及它们的机构之间的联结、互动、相互依存以及公共官员之间的相互影响。1953年，美国国会成立“政府间关系”临时委员会，随后创立了永久性的政府间关系委员会。80年代，政府间关系成为一个普遍使用和认可的术语。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系（二）国内对政府间关系的理解1.政府间关系林尚立：各级政府间和各地区政府间的关系，包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。有时纵向关系潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系2.府际关系谢庆奎：府际关系即政府之间的关系，包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。直接纳入横向联系潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系3.二者区别及定义（1）政府间关系主体问题（2）政府间关系的主导脉络问题政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系二、国内外政府间关系研究的进展（一）国外政府间关系研究现状（二）国内政府间关系研究的成就与不足不足：1.主要限定于纵向研究，对其它脉络关系关注较少2.纵向关系主要关注经济关系3.实证研究为主，理论分析不足潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系三、政府间关系研究的途径（一）中央控制模式（二）地方自治模式（三）网络模式1.行动者的多样性与等级制色彩的弱化2.相互依赖与分权3.策略活动与合作潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系第二节西方政府间关系的历史与现实一、西方政府间关系的历史演进集权→分权分权→集权集权→分权两个起伏潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系二、西方政府间关系的若干模式（一）拉焦尔模式政治性分权行政性分权行政权转让定义中央当局和与中央当局不存在优劣关系的地方政体间的权限分离中央当局和与中央当局存在优劣关系的地方政体之间的权限分离向从属中央当局的机关转让中央当局拥有的部分权限地方政体的权限司法基础宪法中央当局中央当局地方政体的财政自主财政有部分自主权财政上依靠中央当局地方政体与中央当局关系对等有时从属中央当局完全从属中央当局地方政体的地位对中央当局而言是独立的拥有某种程度的自治，是中央政府的创造物中央政府的派出机构地方政治领导人选择方法选举选举或任命任命潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系（二）赖特模式潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系（三）美国政府间关系的发展阶段1.千层糕式的联邦主义，1890-1930二元联邦主义最底层是地方政府，州政府在中层，联邦政府在最外层，层级间互动很少，似分层蛋糕潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系2.大理石蛋糕联邦主义，1930-1960合作联邦主义联邦政府在积极干预社会经济事务的同时，把一些由州管理的事务也变成了由联邦政府来管理，或与州政府共同管理。此时，想要区分地方、州和全国性的政府行为，变得越来越困难。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系3.水龙头式联邦主义，1940-1970联邦补助款，被国会从联邦水龙头上释放出来，从华盛顿流到州，并且从州流到地方。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系4.联邦主义的开花结果，1950-1970创造性联邦主义联邦主义忽然绽放开花，这个比喻是在强调各式各样的政府间项目，生气勃勃地四处盛开。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系5.栅栏式联邦主义，1960-1980州与地方政府之间为得到联邦补助款而展开竞争，激发这种竞争的原因是华盛顿对待州和地方政府日益增长的财政慷慨性，具体表现为成百上千新的联邦补助款项目。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系6.像建筑物正面的联邦主义，1970-1980联邦政府变得如此有力量且具有主导性，以至于至少相对而言，州和地方的权力不再具有影响性。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系7.自己谋生的联邦主义，1980年以来自己谋生才是正途在获取收入和提供服务上所有政府要展开竞争，要赢得纳税人的尊敬和信任。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系三、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现（一）政府间关系等级制色彩的弱化一是大都市区管辖单位的“碎片化”（fragmentation）二是城市地位的上升改变了城市与州和联邦的关系潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系（美）按类型分的政府单位数目：1942年、1962年、1982年和1997年政府类型1942年1962年1982年1997年总计155116912378183187504联邦政府1111州政府48505050县3050304330413043自治市16220180001907619372镇18919171421673416629学区108579346781485113726特区8299183232807834683潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系（二）中央与地方的分权倾向1.联邦制国家中央政府与地方政府分权改革（美）20世纪30年代以前，二元联邦主义20世纪30年代后，罗斯福总统主张“合作联邦主义”60年代初约翰逊总统提出“创造联邦主义”20世纪70年代后，尼克松提出“一般收入分享”80年代里根上台，发展了“新联邦主义”潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系美国联邦政府与州及州以下地方政府的稳定关系a.美国国内不存在大民族与少数民族的矛盾从美国形成历史看，美国只有夏威夷人和印第安人属土著居民。15世纪美洲被发现，曾分别为西班牙、法国、荷兰、瑞典人所侵占。18世纪60年代，英国人战胜其他殖民者，接管了他们在北美的殖民地。当时共13个殖民地，殖民主义者从世界各地贩运奴隶来开发北美大陆，也有因犯罪而流放至该地，也有为逃避专制统治或为淘金目的而来的探险者和商人。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系1774年，殖民地代表会集费城召开了第一届大陆会议，揭开了美国独立战争的序幕。1783年9月3日，英国承认原有的13个殖民地独立，美利坚合众国成立。现代意义上的美国联邦政府，是在1787年美国联邦宪法被各州批准以后，于1789年4月正式成立的，至此，美国在法律上才成为一个统一独立的国家。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系美国是典型的移民国家，欧洲移民后裔的白人包括爱尔兰人、德国人、英国人、挪威人和荷兰人等，但是都构不成多数，英国人后裔约为15%，德国人后裔约为13%，黑人约占12.7%，西班牙裔人约占11.3%。可以说，美国所有民族都是少数民族。（大熔炉、花园、色拉盘）美国进行人口普查时，只要求公民填写出生地，不填写民族原籍。美国人对于家庭移民背景所具有的感情主要是从语言、生活习惯等方面表现出来，基本不表现为政治上的概念。所以，美国人认为个人的命运和发展不是凭家族出身、血统和民族，而是凭自己的能力和机会。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系b.南北战争奠定了联邦至上原则，维护了国家主权统一美国最大的分裂危机是19世纪的南北战争。立国根本的《美国宪法》原文没有明确各州无权退出联邦，这成为南部诸州脱离联邦成立“邦联”的重要借口。1861年3月4日，在倾向于废除奴隶制的林肯就任联邦总统后，南部诸州宣布依据美利坚合众国宪法退出合众国。为应付局势，美联邦在战争中通过了《反脱离联邦法》，该法案宣布南部诸州退出联邦的行为非法。战后的1868年，美国通过了联邦宪法第14修正案，标志着美国二元联邦主义的终结，在维护联邦统一和捍卫国家主权完整性的道路上迈开了更大步伐。其后，美联邦最高法院在涉及弗罗里达州是否有权退出联邦问题的判决中也遵循了该原则。自此，联邦不可分割成为美宪政体制的一部分和重要原则。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系c.美国联邦政府、州政府和地方政府具有明确的职责界限。联邦政府：列举权力州政府：保留权力地方政府：行使由州法律明确授予的权力、由这些明示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标实现所绝对必要的权力。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系2.单一制国家中央政府与地方政府分权改革分权改革比较激进，开始向地方自治的准联邦制转变。通过放松对地方政府在当地事务管理权限、财政及人事任免等方面的控制，使地方政府由中央政府的代理机构转变成相对独立的准自治地方政府。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系（三）地方政府间合作现象日渐普遍1.20世纪80年代以前，纵向政府间合作为主，且地方政府间主要是资源竞争者。2.20世纪80年代以来，地方政府广泛合作，既有利益或问题驱动型合作，亦有基于信任的非互惠合作。3.20世纪90年代以来，地方联合与中央博弈，改变了传统纵向政府间关系格局。潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系第三节中国政府间关系的现状与改革一、中国政府间关系传统模式：等级控制模式◆改革开放前◆高度中央集权的计划体制◆自上而下高度一体化的等级控制模式◆三个基本特征1.政府间结构关系上，主要体现为层级隶属关系层级控制，一级管一级，下对上负责中央对地方控制以全面计划为基础地方政府实为中央政府的派出机关和附属物中央政府与地方政府基本职能高度一致不同层次政府只有大小之分，无行为之别……潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系2.在政府间的权力分配上，实行中央高度集权◇财政管理体制方面，中央预算集中绝大部分财政资金，完全控制着地方预算资金使用的范围和方向。◇事务管理权限方面，中央与地方是命令与执行、控制与被控制的关系。◇干部管理权限方面，党管干部原则及下管两级体制。行政性分权？行政权转让？潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系3.在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少◆1957年确立“条块结合，以条条为主”经管体制◆条条是中央集权管理的主要方式，阻碍横向联系地方政府横向联系受阻的原因：◇条条压制块块，缺乏合作的内在动力与需求◇缺乏合作的物质基础潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系二、中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪（一）政府间关系等级制结构的变化1.准层级的压缩省地区行署市（县级）县乡（镇）区公所乡（镇）省地级市县（级市）乡（镇）直辖市县（级市）乡（镇）区公所潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系准层级减少，压缩了中间层级，组织结构趋向扁平化，密切了各层级间的直接联系。山东省昌潍行署（地区）潍坊市昌乐县益都县寿光县临淄县临朐县昌邑县平度县高密县安丘县诸城县五莲县胶县胶南县乡镇区公所乡镇区公所潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系2.中心城市的发展对等级制的影响（1）计划单列及副省级城市的影响◆经济、社会的全面计划单列，经济上相当于中央直辖的省级单位◆各项计划直接纳入全国计划统筹安排，中央对其直接进行中长期规划，统筹年度计划，在资金供应、产品生产布点和销售方向上给予必要支持◆赋予其相当于省的经济管理权限，相当于省级决策单位◆在行政指导和监督上，仍属省辖市潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第四章政府间关系中央省副省级城市广州、武汉、哈