中国石油价格规制问题研究doc11(1)

中国石油价格规制问题研究石油是全球性重要战略物资，也是我国经济发展的命脉所在。长期以来，鉴于其自然垄断性和公共性特征，中国的石油部门一直由政府实行严格的行业管制政策，特别是在行业的价格和市场准入等方面。管制政策在一定程度上维护了国内石油市场价格的稳定。然而，在我国石油对外依存度不断提高的情况下，近期国际油价的不断攀升给国内石油市场造成巨大冲击，国内油价持续上涨，遭遇台风袭击的华南沿海地区甚至出现“油荒”现象，石油价格问题再次成为人们关注的焦点。一、我国石油价格规制的历史过程纵观我国石油价格管制政策的发展历程，基本上经历了“计划定价——计划与市场双轨定价——政府引导定价”三个阶段。１．计划定价阶段建国以后，在计划经济体制下，受苏联计划经济理论的影响，将包括石油在内的生产资料视同产品，不把生产资料的流通作为商品交换。石油作为国家管理的一类物资，采取国家计划管理、统一分配的管理体制。作为计划管理的一部分，石油价格的制定和调整完全由国家决定，由于当时我国执行能源低价政策，严格的价格管制使国内石油价格长期稳定在较低水平上。２．计划与市场双轨定价阶段１９８１年，作为经济体制改革的措施之一，国务院批准原石油部实行产量包干政策，规定石油超产和节约部分可按当时国际价格出售．其差额用于石油的勘探开发。于２０世纪９０年代初，中国石油化工总公司和中国石油总公司获得了成品油９％，原油５％的自销权。从此，石油价格进入了计划定价与市场定价并存的双轨制阶段。同时，随着石油销售．由封闭式、多环节、单渠道，向开放式、少环节、多渠道迈进，石油市场开始形成，并于１９９３年先后上海石油交易所、北京石油交易所等多家石油期货市场，市场机制在一定程度上发挥作用。３．恢复管制，政府定价阶段多渠道的石油流通格局的建立，虽然对于逐步向市场流通方式过渡起到了促进作用，但是，在计划体制已不能完全起作用，而市场发育又不成熟，宏观调控机制不健全的情况下，石油流通出现了渠道混乱、市场无序的状况，影响了国内市场稳定因此，１９９４年国家加强了对原油、成品油生产、流通的宏观管理，取消了双轨价格，原油、成品油一律实行国家定价，由原国家计委制定原油价格和３５个中心城市的成品油销售价格。目前形成的定价机制是：按照国家的规定，国产原油基准价格由国家发改委根据上月国际市场相近品质原油的离岸价格加上关税确定，贴水或升水由购销双方根据原油运杂费负担和国外油种的质量差价及市场供求等情况协商确定，因此国内原油定价滞后于国际市场价格一个月。国内成品油价格则以纽约、新加坡和鹿特丹三地市场一揽子价格加权平均值为定价基础，根据基本杂费及国内关税，加上由国家确定的成品油流通费用，形成由国家发改委制定的国内成品油零售基准价。按照规定，只有纽约、新加坡、鹿特丹三地成品油加权平均价上涨幅度超过８％，国家发改委才会在二地加权价格的基础上加运费制定出国内成品油零售中准价，而这个中准价就是石油公司调价的依据。二、对现行石油定价机制的规制经济学分析１．价格规制的一般理论价格规制理论认为：在自然垄断行业里，政府需要对价格进行规制，以防止垄断企业利用其垄断地位谋取高额利润并损害消费者的利益，确保垄断企业的产出进而价格达到社会最优水平，从而实现配置效率，同时使消费者能得到由规模经济性和范围经济性带来的低成本的好处。在价格规制的过程中，固有的规制框架下存在两层委托——代理关系：公众与规制机构、规制机构与企业。因此存在两种信息不对称：首先，规制机构是公众与企业之间的一种“信息中介”或“授权监督机构”，但是，这些机构的信息优势正是授权监督机构具有相机行事权的原因。一方面这些信息中介可能没有充分的激励收集有关产业的技术和经济学方面的信息；另一方面，规制机构可能具有不同于极大化社会福利的目标函数。在这种情况下可能出现“规制收买”或“规制俘虏”现象。其次，规制机构与企业信息不对称情况下，效率与租金是一对共生的矛盾，也就是说，在得到效率的同时，必须留给企业信息租金，而信息租金会带来额外的社会成本。因此，在不同的制度环境下为在市场效率与信息垄断二者之间求得平衡，会采取不同的价格规制和定价方式：（１）传统的公正报酬率规制即以实际成本为基础，加上一定的利润作为产品的定价。这种方法本质上是一种公正报酬率规制，目前在我国电力、电信等行业领域大量使用。其主要好处是能保证企业收支相抵，避免边际成本定价情况下用税收弥补亏损造成的资源误配置；弊端则被规制企业只是简单地将自己的绩效成本和投入要素费用转嫁出去。其所产生的“Ａ－Ｊ”效应，导致受规制企业过度资本化和激励机制被削弱等问题，带来了产业效率的普遍低下。（２）激励性规制博弈论和信息经济学的发展，引起了传统规制理论的一场革命。根据新规制经济学的理论，由于规制机构与被规制企业之间存在着信息不对称，因此需要考察规制者与被规制企业之间的委托－代理博弈。在上述情况下，经济学家提出了从配置（定价）效率和Ｘ效率（生产效率）的角度看比公正报酬率规制效果更好的规制方案。如：李特查尔德在１９８３年设计出ＲＰＩ－Ｘ价格上限规制方案，该方案最早于１９８４年由英国运用于电信业，然后逐渐推广到其他国家，目前已成为西方最有影响的规制方案。价格上限规制的确定原则，就是行业价格上涨不能高于通货膨胀率（用ＲＰＩ，即零售价格指数表示）；同时，考虑到由技术进步率带来的劳动生产率（用Ｘ表示）的提高，还要使行业的价格下降。其中，技术进步率由规制当局每隔４－５年核定一次。与传统的成本加成合同不同，激励性规制合同是一种固定价格规制合同或剩余索取权合同，ＲＰＩ－Ｘ价格上限是最典型的剩余索取合同。剩余索取合同的意义在于，当规制机构与被规制企业之间存在着信息不对称时，通过赋予垄断企业更多利润支配权的方式使其在一定程度上得到信息租金，以换得提高生产效率的激励；同时赋予被规制企业在不超过价格上限的情况下自由调整个别价格的灵活定价权，以提高社会配置效率。最新的理论表明，为了更好地利用被规制企业的私有信息，最佳的规制机制是通过提供这样一种合同选择，即或是较低产量但盈亏平衡的合约，或是最优产量但利润最大化的“激励相容”合约，在市场效率与信息垄断二者之间求得平衡。除了价格上限规制这种方式外，经济学家还提出了其他的激励性规制方案，主要是特许权竞争和区域间比较竞争。这两种含有竞争刺激的激励性规制方式在减少规制过程的信息不对称方面也是很重要的。德姆塞茨于１９６８年在前人理论的基础上提出要在政府规制中引入竞争机制，通过拍卖的形式，让多家企业竞争行业独占权，这就是特许经营权投标制。采用这种规制方式，能够在投标阶段对服务质量及最佳服务价格形成比较充分的竞争，也就是用“市场的竞争”代替“市场内的竞争”。特许权竞争的意义在于：（１）提高了垄断性市场的可竞争性；（２）减少毁灭性竞争的范围和不良后果；（３）为规制机构提供了进行价格规制所需要的成本信息。雪理佛在１９８５年提出了区域间比较竞争（也称标尺竞争）的理论模型，用来开展不同地区之间垄断企业的间接竞争，以刺激垄断企业提高效率，降低成本、改善服务。标尺竞争的意义还在于为规制机构提供了被规制企业真实成本信息的参考。西方的实践表明，价格上限规制、区域间标尺竞争、特许投标制等激励性规制的实行使企业受到了利润刺激或竞争性刺激，对于促进企业削减成本、提高生产效率以及资源配置效率具有积极意义。但需要指出的是，上述规制方案也都不是尽善尽美的，也都有其局限性和有限的适用范围。任何规制方案都无法替代市场定价机制，因此，同引入竞争的终极目标相比，价格规制也只能作为在自然垄断性尚存的情况下一种次优的选择。２．对目前我国石油定价机制的分析目前我国油品的定价机制是一种政府反映式与预期式引导的定价机制，这种价格规制形式实际上是以国际石油市场价格为基础的成本加提成合同，这种规制形式的优势在于：首先，在被规制企业与规制机构成本信息不对称情况下，用国际市场价格信息为基础定价最大限度避免了“规制收买”或“规制俘虏”现象，使定价的社会成本降低；其次，在国内石油市场发育不健全情况下，国际石油市场价格也是唯一可以依据的次优选择；最后，在国际市场价格波动不剧烈情况下，该定价机制在一定程度上可以维护了国内石油市场价格的稳定。但从长期来看该定价机制存在以下弊端：（１）国内油价变动滞后于国际油价变动，加剧了市场供需双方的扭曲为了防止国内经济过热，发改委往往要更多考虑调整油价是否会加剧经济过热。在这种思路指导下，国内油价能不涨就最好不要涨，即便是涨价，国内每次涨价的幅度也很小。这样一来，国内与国际的价差越来越大。国内外石油价差的扩大一方面造成石油进口企业的亏损，鼓励企业出口稀缺的石油资源，造成供需缺口的扩大；另一方面定价给投机者制造便利，使他们获得准确预测国内成品油价格走势的机会，从而加剧成品油市场供需双方的扭曲。由于中国国内油价跟国际油价之间的调整不同步，在国际油价持续高涨情况下，上一波油价的上涨也需要消化，等发改委参照９０定出中准价以后，国内价格的上升或许更高，不能最终化解国内油价上涨的压力。（２）以国际石油市场价格为基础的定价不能真正反映国内石油市场供需关系国际石油市场价格主要基于期货市场价格，原油期货是一种金融资产，不是实际的交易价格，也不是现货的交割价格，它带有很多的投机资金的炒作以及政治目的。因此国际石油市场价格有可能不是真实的供求关系的反映。以国际石油市场价格作为定价依据其实是国内缺乏真正意义上的石油市场情况下做出的无奈选择。进一步，由于没有国际石油期货市场，缺乏套期保值手段，作为石油进口大国无法对石油价格产生影响。最终，这种定价方式无法真实反映国内石油供给方的生产成本，也无法传导国内需求方的真实需求变化。（３）缺乏激励与约束功能一个好的价格规制应给予被规制企业足够的激励与约束，取得效率和信息租金的平衡。但在目前定价机制情况下价格无法反映石油企业的生产成本，国际市场价格信息作为成本信息依据无法激励石油企业压低生产成本，尽管国际石油价格不断上涨，完全可以与国际价格接轨的形式转嫁给消费者。在分割垄断的生产流通格局下，石油企业“Ａ—Ｊ”效应明显，石油企业可以通过垄断的成品油批发业务和零售价定价权，挤压社会上其他成品油销售企业的利润，从而获取高额信息租金，形成效率缺失与信息租金高昂并存的规制失灵局面。三、完善石油价格规制的建议１．培育有效竞争市场有效的价格规制以有效竞争市场为前提，必须引入竞争机制，加快石油市场化进程。伴随着入世承诺的兑现，应逐步放松市场准入，选择有资源的大型公司进入成品油批发领域，打破两大石油企业垄断批发环节的局面；逐步放开终端零售市场，鼓励其他社会资金进入流通领域，打破地域垄断，形成有效竞争局面。完善市场体系建设，充分发挥市场机制功能，建立和规范油品现货市场，形成反映我国油品供求关系的油品价格，合理引导石油产业的生产、经营和消费，提高石油资源的使用效率。可以在石油现货市场不断完善的基础上，推出石油期货品种，为国内的石油生产企业、用户和贸易商提供规避风险的工具和场所，进一步发挥期货市场的作用，减少国际石油价格变动对我国经济的冲击，争夺重要石油商品的国际话语权。２．完善石油价格规制体系，形成市场发现为基础的定价机制从长远来看，国内石油价格改革的最终目标是放开价格，由市场竞争形成。但在市场竞争结构尚未完成，市场竞争不充分情况下，完全放开价格是不现实的。应分以下三个步骤完善目前石油价格规制体系：（１）进一步推进与国际石油市场价格的接轨，接轨的原则是：收集与研究国内石油勘探、生产的成本信息和需求信息，综合考虑国际市场价格来制定价格，价格要反映真实的国内市场供求关系，而不是国际价格的直接传导；从滞后油价向实时油价转变；采取多种调控机制减少价格变动。（２）在不断完善国内石油市场建设基础上完善公正报酬率规制形式，使价格充分反映国内石油企业的成本信息，加大对石油企业成本监督和控制的力度，促使石油企业提高效率，降低信息租金。（３）伴随企业成本信息的不断明晰和规制机构的自身完善，逐步由公正报酬率规制形式过渡到激励规制形式，采取价格上限、区域间标尺竞争、特许投标制等激励性规制形式使企业受