价格听证困境的解决之道(doc44)(1)

-1-价格听证困境的解决之道摘要：价格听证在当下中国的制度实践令人堪忧，公众对价格听证认同感的日益下降便是其尴尬处境的真实写照。为了从根本上摆脱价格听证的困境，必须从三个方面进行努力：一是通过弱化政府的主导权和坚持类型化的方式产生听证代表，确保代表的民意基础和专业技能；二是通过科学配置听证申请人、听证会代表和听证组织者的权利义务，努力消弭价格听证过程中的信息不对称；三是通过引入行政案卷排他规则，明确价格听证笔录对价格决策机关的法律拘束力。关键词：价格听证，困境，出路一、价格听证制度实施情况令人堪忧自《价格法》正式实施以来，作为公众参与国家公共政策制定的一种重要机制——价格听证制度在我国的建立已有六年之久。在此期间，全国各地共举行了千余次价格听证会，内容涉及水电气、交通、景点门票、教育、电信等诸多领域。从宏观上看，价格听证会不仅确立了一种崭新的由政府、垄断行业经营者和消费者三方共同参与论证、相互制约的价格形成机制，而且还唤醒了广大消费者和公民的民主参与意识。就微观而言，一些价格听证会还取得了相当丰硕的成果，如-2-2002年1月全国铁路部分旅客列车政府指导价方案听证会经中央电视台现场直播以后，在全国引起了强烈反响，这种“过程正义”对打造阳光政府起到了重要的推动作用；而2000年6月青岛市中小学教育收费听证会则由于大多数听证会代表的反对而迫使举办者不得不协调申请人调整方案，并于同年8月重新召开听证会直至取得各方都满意的效果，这种“结果正义”既体现了政府对民意的充分尊重，也有力地限制了价格决策权的恣意行使。然而，价格听证制度在实践中也暴露出了各种各样的问题，甚至还出现了诸多异化现象，以至于价格听证几乎成为新一轮形式主义的代名词。价格听证制度实施的实际效果与人们对其美好的价值期望之间形成了巨大落差。人们似乎都在发出同样的疑问：听证会怎么了？我们到底需要什么样的听证会？可以说，价格听证制度在很多地方正在“陷入困境”。当我们实际考察当下举行的一些价格听证会时，这一结论显得格外清晰。-3-困境的首要表现就在于普通民众甚至听证会代表对价格听证会的热情与日俱减。一项来自广州社情民意研究中心的调查结果显示，听证会的价值正在广州市民的心目中滑落，认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟有62.5%，其中15.5%的人认为“是形式主义”或“听令”的摆设。[i]而根据另一份对北京市1998—2000年间四次价格听证会应到代表和实到代表的比例统计显示，随着时间的推移，实到代表的数量和比例呈现出逐年递减的趋势，甚至一度下滑到53.3%.[ii]作为我国政治、文化中心的首都北京和地处我国改革开放前沿的广州，其市民的参与热情尚且如此，其他地区就可想而知了。就此而言，我国的价格听证制度正因为失去民众的信仰而日益蜕变为一种法治的摆设。其次，困境表现在大量的“听话”代表、“糊涂”代表和“哑巴”代表充斥于各种价格听证会，致使价格听证会犹如一场精心组织的彩排。综观当下的价格听证，很多与会代表都有着明显的“近亲化”倾向，这些与价格主管部门关系亲密的代表往往对定价方案表现出高度一致的“理解”和“支持”。例如，2002年9月举行的兰州市公交车调价听证会的-4-全部31名代表都是由市物价局选定的，除5位普通的消费者代表以外，其余26位都是少有以公交车为主要代步工具的专家学者、人大代表、政协委员、公务员、校长及高级工程师等有身份的人士。在大多数代表都不是真正的买方的情况下，出现“各界代表达成共识、公交车票价调整方案顺利通过”的结果就顺理成章了。[iii]更令人叹为观止的是，有些价格听证会的代表甚至连“自己是怎样产生的”都不清楚。如此糊涂地参加价格听证会，又怎能指望其积极、有效地传达民意？在很多时候，“糊涂”代表往往就是“哑巴”代表的代名词。例如，在2002年1月召开的安徽省公路客运旅客春运价格听证会上，有的代表就发出了“自己究竟是如何产生”的疑问。由于是被动地参与听证，因而这些“糊涂”代表就选择了沉默，并表示“说了也白说”。[iv]听证会代表遴选标准的不明确、产生方式的不公开和组成结构的不合理，必然会导致价格听证会“充分听取各方意见”的良好初衷丧失了实现的可能。困境的表现之三在于听证会代表难以对定价方案提出实质性的抗辩意见，价格听证会几成垄断行业经营者单方面的信息发布会。从实践来看，价格听证过程中的信息不对称问-5-题十分突出，即普通消费者代表往往因处于信息劣势地位而无法与经营者就实质问题展开辩论。从经济学角度来看，价格听证在增进社会总福利的同时往往会触动垄断行业经营者的即期利益，因而是一种典型的“非帕累托改进”性质的制度变革。由此，垄断行业经营者就会本能地利用其所固有的技术优势和信息优势干扰价格听证的实际运作。而组织化程度极低的消费者代表又天然地处于信息的劣势，加之相关制度安排的缺失，致使他们在听证会上无法就定价方案提出富有说服力的抗辩理由。事实上，面对高度专业化的企业成本核算，即便是相当出色的专家也会出现“失语”现象。正因为听证会代表不能与申请方形成真正的“高手过招”，因而价格听证会就只能沦为垄断行业经营者单方发布信息的“独角戏”。困境的表现之四在于听证案卷对价格决策机关缺乏明确的拘束作用，价格听证会往往演变为“提价听证会”。听证案卷是价格听证会举行前后所形成的各种记录、证据和文书的集合。其中，作为记载听证会实况及各种意见总结的法律文书——听证笔录和听证纪要是最为重要的听证案卷。听证笔录和听证纪要对价格决策机关的最终定价行为是否具有拘-6-束力往往是衡量一场价格听证会有无用处的“试金石”。在实践中，价格决策机关时常不顾广大消费者的反对之声而照样提价，有时甚至还无视听证笔录、听证纪要而径行做出涨价决定。例如，在2002年7月召开的南京市公交票价改革听证会上，尽管大多数代表都认为票价改革申请方案涨幅过高，但结果依旧是南京的公交月票价格几乎按照原方案原封不动地涨了。[v]正是由于听证案卷对价格决策机关缺乏拘束力，价格听证会往往被坊间戏称为“涨价听证会”，这反过来又极大地挫伤了听证会代表发表意见的积极性。听证案卷法律效力的不明弱化了民意对权力的限制功能，使得价格听证严重背离了其制度设计公正、客观的初衷。总之，价格听证制度实施状况令人堪忧已经成为一个不争的事实。究其原因而言，既有任何制度建立之初所固有的不规范因素，也有现行法律规定的不合理、不明确，更与处在行政法治建构过程之中的当下中国的整体社会环境息息相关。价格听证制度可以被视为社会转型时期中国政治民主和经济民主的一个微缩舞台，透过这个窗口，人们能够洞悉中国公共管理体制改革和理念重塑的艰难历程和未来动向。正是基于这一考虑，笔者认为，探寻价格听证制度在当下中国-7-摆脱困境的可能出路进而防止其蜕变为某些利益集团操纵民意的工具，应当成为学界同仁尤其是行政法学者的重要使命。二、健全听证代表遴选机制是摆脱价格听证困境的前提与行政处罚听证等“行政处理型”听证所不同的是，作为“公共决策型”听证的价格听证的事项往往涉及到多方利益群体。在这里，各方均需参与和不能人人参与的现实矛盾使得听证代表的遴选成为价格听证制度实际运作的首要问题。以行政过程论的观点审视之，造成价格听证制度梗阻的首要原因就出在听证代表的遴选上，因而摆脱价格听证制度困境的首要之道也在于此。关于价格听证代表的属类问题，作为现行价格听证重要制度依据的《政府价格决策听证办法》（以下简称为《办法》）第9条规定：“听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。政府价格-8-主管部门应当根据听证内容，合理安排及确定听证会代表的构成及人数。”关于价格听证代表的产生问题，《办法》第10条则规定：“听证会代表由政府价格主管部门聘请。政府价格主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生。”很显然，如此粗线条的规定既无法保障所有的利益集团都能取得平等的代表权，也无法保证所遴选的代表能够独立自主地表达所代表利益集团的诉求。笔者认为，价格听证代表问题的解决之道在于两个方面，即通过什么方式让什么样的人参加听证会。其中，前者关涉价格听证代表的遴选方式问题，属于程序正义的范畴；后者则关涉价格听证代表的遴选标准问题，属于实体正义的范畴。关于听证代表的遴选方式，存在着是“自上而下”还是“自下而上”产生、是“单一化”还是“多元化”产生的选择问题；而听证代表的遴选标准则关乎代表的具体资格条件，至少应当考虑到代表的广泛性（结构布局）、代表性（民意基础）、专业性（代表能力）和独立性（立场取向）等四项内容。为此，笔者主张通过以下四个转变来健全价格听证代表的遴选机制：-9-（一）由“政府化”到“去政府化”目前，我国价格听证代表的遴选呈现出明显的“政府化”倾向，其具体表现就在于政府掌握着听证代表选择的主导权，代表如何选定、代表人数如何确定、代表比例如何分配都由政府价格主管部门决定。这种自上而下的遴选方式固然能够节约成本、提高效率，但其公正性却大打折扣。我们的政府在骨子里对垄断性国有企业就有一种无法割舍的“父爱”情结，二者之间常常是事实上的利益同盟。因此，由价格主管部门主持价格听证会本就有“自己作为自己案件法官”的嫌疑，如果再由其主宰听证代表的遴选，那么听证会对价格政策的制定就几乎不可能产生实质性影响。道理很简单，由价格主管部门按照自己的意志所“邀请”或“圈定”的代表，既不可能拥有广泛的民意基础和高涨的参与热情，更不可能站在超然的立场上独立发表见解。如此一来，缺乏对峙的听证会就只能流于形式，甚至是故意“做秀”，价格听证所追求的民主、公正与理性就永远只能是镜花水月。-10-可见，由谁来掌握听证代表遴选的主导权就不仅仅是一个纯粹的技术问题，更是一个关系到听证代表独立性维护的大问题。因此，改革的必由之路就是“去政府化”，即打破政府对听证代表遴选的垄断格局，建立一种由各利益集团、社会中介组织等与政府双向互动、共同协商遴选听证代表的机制，从而实现以社会自治有效制约国家公权恣意行使的目的。这种新的遴选机制主要考虑到了当下中国社会自治组织发育不全但又正在艰难生长的特殊现实。新机制的具体运作有赖于双方角色的正确定位：就政府而言，其职责应当回归到“定规则、当裁判”上来，不应该直接插手具体的遴选事务；就各利益集团而言，其职责就是严格按照事先公布的听证代表遴选规则具体组织实施遴选事务，并及时将自行产生的能够代表本集团利益的合适人选报政府部门进行资格审查。通过这种“各司其职”的遴选机制的实际运作，价格主管部门的超脱性、中立性将更加凸显，而听证代表的广泛性、代表性和独立性也将获得坚实保障。（二）由“单一化”到“类型化”-11-价格听证为多元利益群体之间的博弈提供了一个有效的制度平台。为此，出席价格听证会的代表就能够根据其利益的不同被相应地划分为不同的类型。通常地，价格听证会代表由经营者代表、消费者代表、专家代表和相关部门代表等四部分组成。在当下价格听证制度的实践中，这些代表往往都是按照自愿报名或单位推荐的方式产生的。例如，全国铁路票价听证会的正式代表就是通过推荐和报名相结合的方式产生的。其中，以推荐方式遴选的代表有21名，占63.6%；以推荐+报名方式遴选的代表有12名，占36.4%.在这里，价格听证代表遴选的方式表现出明显的单一化倾向。很显然，这种方式没有考虑到不同类别的代表之间性质、使命的差异，因而难以达到价格听证制度的目的。以出席全国铁路票价听证会的5名专家代表为例，经济、法律方面的专家是由听证会组织者国家计委商中消协指定的，而铁路运输技术方面的专家则是由听证会申请人铁道部推荐的。实践证明，这种由政府价格主管部门以及垄断行业经营者的主管部门“请”来的专家代表极有可能被邀请方所“俘虏”，从而严重影响到专家话语权的公正行使。[vi]-12-因此，改革的必由之路应当是“类型化”，即针对不同利益集团的代表分别采取不同的遴选方式。具体做法为：（1）经营者代表和相关部门代表由所