官僚制内幕

官僚制内幕陈敏行政管理安东尼.唐斯官僚制内幕•历史背景与作者简介•知识获取（本书框架&主要内容）主要内容•小结1957年，正值西方行政学的批评和转变时期，专家学者对官僚制的批评越来越多，这其中还包括著名的帕金森定律。在这种潮流下，唐斯在《民主经济理论》中第一次把经济学理性人的假设运用到了政治行为的分析中，对官僚制进行了论述。而到了1966年，公共选择学派进一步发展，同时政策科学也在西蒙的倡导下逐渐成熟。因此，唐斯在此时把公共选择学派经济人的假设运用到官僚行为分析中，如他自己所说，想发展一套理论，让人们能预知官僚行为，从而进行科学决策。官僚制内幕——历史背景与作者简介•历史背景安东尼·唐斯（AnthonyDowns），美国著名政治学家、经济学家和官僚制理论家，公共选择理论的主要代表人物之一，曾担任兰德公司的高级分析员，以及美国各级政府机构和大公司的顾问，现为美国著名的非营利研究机构布鲁金斯学会经济研究所大都市政策中心的高级研究员。唐斯著述颇丰，目前已在民主、官僚制、房地产等领域发表论文和评论五百多篇，出版著作二十多部，其中最有影响的著作是《民主的经济理论》和《官僚制内幕》。安东尼·唐斯不仅是个严谨的理论家，而且是个优秀的演说家，他用幽默、生动的语言在数百个不同类型的组织中发表了一千多场演说。官僚制内幕——历史背景与作者简介•作者简介唐斯定律：在一个两党竞争的选举结构中，越靠近中间的候选人取胜的希望越大。官僚制内幕——知识获取知识获取•本书框架•全书导论•对官员和官僚组织的基本问题的界定和认识•对官员行为的剖析•对官僚组织行为的剖析•对学界争论的回应官僚制内幕——知识获取官员行为分析第1章导论第2章官僚组织的生命周期第3章什么是官僚制？谁是官僚？第4章官僚组织的必要性第5章官僚组织与环境的关系第6章官僚组织共同的内部特征第7章官员中的共同局限和偏见第8章官员的环境、动机和目标第9章官员的行为类型第10章官僚组织中的信息沟通第11章官僚组织中控制问题的本质第12章控制的程序与机制第13章僵化周期第14章搜寻与变革的基本动力第15章官僚组织中的搜寻问题第16章变革的历程第17章官僚组织的领域第18章目标一致、人员招聘与教化第19章官僚组织的意识形态第20章无知对政府预算过程的影响第21章增长的官僚政治、社会效率和个人自由第22章本书假设概览本书框架官僚组织行为分析基本问题界定本书的导论介绍了作者的研究目的和研究的主要假设、框架和理论环境。正如上文提到，作者研究的目的是帮助人们从某些方面预测官僚行为，从而制定科学的决策。本书的理论由四个部分组成：术语的定义、一套基本假设、环境假设、适用于环境假设引申出的命题。当然，为了达到预测官僚行为的目的，作者也提到，本书的理论是建构在信息难以获取、决策者能力有限和决策制定存在大量不确定性的基础上的。官僚制内幕——知识获取•本书的导论部分官僚制内幕——知识获取•本书构建理论的基础官僚化官员（以及其他社会代理人）试图理性地实现他们的目标.每一个官员都在很大程度上受到个人利益的驱动，即使在纯粹地以官方的身份行动时也不例外.每一个组织的社会职能都会很强烈地影响着它的内部结构和行为，反之亦然.三个中心假设官僚制内幕——知识获取•第2章官僚组织的生命周期2.1官僚组织的形成：官僚组织由魅力型组织演变从旧官僚组织中产生目标一致的多群体有意创立因要推行获得大量支持的政策而建立第一：官僚组织首先由倡导者或者狂热者所支配；第二：它通常经历一个迅速发展的早期阶段；第三：必须开始寻找外在资源支持，以求生存。官僚制内幕——知识获取•第2章官僚组织的生命周期官僚组织的形成快速发展发展缓慢或者停止官僚组织的消亡倡导者、狂热者、权力攀登者、保守者、政治家官僚制内幕——知识获取官僚组织的建立——狂热者的努力黄金发展时期——创新者的加入消亡、被取代发展缓慢、停滞——保守者增多•第2章官僚组织的生命周期扩张年龄效应年龄团块渐进保守主义定律：所有的组织，随着自身的成熟，将倾向于变得更加保守，除非它们正处于快速成长时期或者内部颠覆时期。官僚制内幕——知识获取•第3章什么是官僚制？谁是官僚？——基本问题界定和认识官僚组织的特征：是指由有意识地相互协调的两个或者更多个人的行动或力量为达到特定目的而创建的系统。什么是组织：（官僚的特征）必须是大型组织；组织的绝大多数成员都是全职人员，并且他们的大部分收入都依靠其组织中的工作；组织产出的主要部分并不能直接或者间接由组织外部的市场通过权威机制来评估；初期雇员的提升、留用和评估基于他们在组织中的职责。官僚制内幕——知识获取•第3章什么是官僚制？谁是官僚？——基本问题界定和认识什么是官僚制：第一，官僚能够为非官僚组织工作。第二，不是所有官僚组织中的成员都一定是官僚。第三，我们使用的官僚一词并没有贬义。通常它指一个特别的制度或者制度的分类。也就是“官僚部门”。它也意味着一个在大型组织内配置资源的特定方法，也就是“官僚化决策”。有时它意味着“官僚化”或者“区别于其他组织形式的官僚组织特性”。谁是官僚：官僚制内幕——知识获取•第4章官僚组织的必要性——必须由非市场组织履行的现代社会职能市场经济的民主社会中需要政府职能的主要原因第一：巨大的外部收益或成本；第二：不可分割性收益；第三：收入的再分配；第四：垄断的管制；第五：保护无知或弱势消费者；第六：市场经济的不稳定性与缺陷；第七：开发无组织的领域；第八：创立法律以及其他社会规则；第九：维持政府自身的运作。官僚制内幕——知识获取•第4章官僚组织的必要性——必须由非市场组织履行的现代社会职能非民主社会中的政府职能与民主社会政府相似的职能，例如不可分的利益、法律和秩序、维持政府的运转等。统治精英的政治控制。从事经济生产和分配的公共组织。统治精英的政治控制在民主社会中，执政党通过赢得在竞争性党派之间重要且自由选择的定期选举中的“权利”进行治理。大量社会中的机构，如：学校、教堂、政党、商业公司以及传媒，往往强化了公民对这种规则的认同。相对而言，非民主社会通常设立特别的组织或强化统治者的合法性，并且提供将被统治者的思想、意见和愿望传达给统治者的渠道。这种特别的组织，几乎是所有非民主化社会的政府用来压制反对意见的。当政府既不回应也不允许被统治者公开表达其意愿时，自然会引起后者服从前者命令的合法性问题。此外，对大多数公开表达不满意见的压制，往往使政府对被治理者的真正需要或者渴望缺乏了解。然而，如果该政体不想使其程序遭受不可预期的和分裂性的回应，那么，至少对这样的认识必须有一定程度的了解。因此，统治群体需要一些信息搜集组织，这些组织将传送这些信息，而不会导致任何强烈的或公开的冲突与不满。这两种需要，最好是由被统治群体控制的非市场组织来负责，包括许多在大多数民主社会中是市场导向的组织（例如传媒）。从事经济生产和分配的公共组织在社会主义、共产主义和“混合经济”的社会，许多经济组织是国有的，并且是根据那些与管理自由企业不同的规则来运作的。自由企业主要通过市场信号来规划它们的行为，因此，将许多外部成本和收益的决算留给其他社会机构——特别是政府。但是，社会主义社会和共产主义社会中的个体生产和分配单元被期望进行明确的外部决算，在执行其运作时同样要求进行内部成本和收益的决算。既然外部成本和收益通常不能通过市场来进行处理，那么，这就意味着这些经济企业必须首先作为非市场组织进行运作。进一步而言，这种社会常常在重要经济职责上（例如：决定整体投资率）避开消费者主权的原则。因此，在这些社会中，官僚制形式的组织是执行非常重要经济职责的唯一合适对象，而在基本自由的企业系统中，这些重要的经济职责是由市场导向的公司执行的。官僚制内幕——知识获取•第4章官僚组织的必要性政府的非市场职能为何不能由非官僚组织履行？第一：现在由政府机构提供的非货币福利服务将仍然由官僚组织来提供；第二：需要通过官僚组织的管制来获得一些市场利益，因为这些市场利益不能与非市场利益的获得分割开来；第三：前面描述的许多政府职能无法进行市场分割，因此，它们必须完全由官僚组织来承担。这个推理并不意味着所有社会需要的官僚组织必须被政府拥有或由政府来运作。社会需要官僚组织来执行一些政府职责的事实，并不意味着所有的现在由政府履行的职责都必须由官僚组织履行。官僚制内幕——知识获取•第4章官僚组织的必要性非市场组织能否有效地履行其社会职能？马克斯.韦伯认为官僚组织非常有效率：官僚组织优越的决定性原因是它拥有比其他组织形式优越的技术条件。发展完备的官僚组织与其他组织相比，就像机器生产与非机器生产的模式之间的对比。精确性、速度、清晰性、文本处理、连续性、审慎、团结、严格服从、减少摩擦和物资以及人员的成本——这些都是标准的官僚制行政组织中的卓越有点，特别是在官僚组织的独裁形式中。与社团的、荣誉的、职业的管理形式相比，训练有素的官僚组织在所有这些方面都是优越的。另一个观点则批评“大政府”，谴责官僚组织总体无效率。这种观点认为，官僚组织的发展是自我膨胀的结果，它标志着社会福利的损失。关于官僚组织是有效率还是无效率的争议；作者的意见是什么？官僚组织是否必须是有效率的，作者的意见是什么？这些看似矛盾的观点实际上并不矛盾。相反他们是建立在将官僚组织与两个不同的替代物相比较的基础上。认为有效率的人是将它们与非市场导向机构的可替代形式相比，如韦伯提过的旧形式。另一方面，认为官僚组织无效率的批评是将它们与现代自由市场组织相比，特别是营利性公司。技术优越性严格来说是相对的，它无论如何都不是完美的。官僚组织提供了大多数已知的有效执行特定重要社会职能的方法，但并不意味着它们必然以“社会最优化”的形式来履行这些职能。因此，关于某些职能可以由非市场组织正确履行的结论，并不表明这些职能会得到有效的履行。某些经济学家认为：“某些社会职能不能由市场导向组织很好地执行”、“可以要求非市场导向组织履行这些职能”、“仅仅是让某些职能由这样的组织来履行就能确保它们很好地被执行”。官僚制内幕——知识获取•第5章官僚组织与环境的关系官僚组织社会职能的八个结构因素：第一：官僚组织的职能被界定的清晰度；第二：理解官僚组织的行为结果并评估其有效性的难易程度；第三：官僚组织的内部技术环境在一定时期的稳定性；第四：官僚组织的外部环境在一定时期的稳定性；第五：不同职能运作的相互依赖性；第六：职能的复杂性；第七：职能的范围，即职能所包含的不同活动的幅度；第八：官僚组织环境的权威设定，即其制度环境的本质。官僚制内幕——知识获取•第5章官僚组织与环境的关系官僚组织的十个内部维度：第一：沟通系统；第二：智能（信息搜集）系统；第三：权威的分配，包括正式的和非正式的；第四：资源配置系统（预算系统）；第五：确定官僚组织目的和职能的程序；第六：官僚组织的创造力：创新的方法和创新的态度；第七：官僚组织在规模、技术方法、社会功能上的稳定性，包括它的整体成长或衰落；第八：官僚组织职能的内部划分；第九：与外部环境互动的方法；第十：官僚组织中官员的混合类型，包括受某种特殊类型支配的程度。官僚制内幕——知识获取•第5章官僚组织与环境的关系官僚组织的权威设定：同盟者官僚组织共同的服务最高统治者供应商权威设定图被管制者命令与规则反馈服务命令受益者与受损者间接的直接的竞争对手职能上的仅仅是分配上的同盟者官僚组织共同的服务最高统治者供应商权威设定图反馈服务命令被管制者命令与规则受益者与受损者间接的直接的竞争对手职能上的仅仅是分配上的同盟者官僚组织共同的服务最高统治者供应商权威设定图被管制者命令与规则反馈服务命令受益者与受损者间接的直接的竞争对手职能上的仅仅是分配上的官僚制内幕——知识获取•第6章官僚组织共同的内部特征所有的官僚组织都拥有下述共同的内部特征：第一：一个正式权威的等级结构；第二：等级的正式沟通网络；第三：广泛的正式规则系统；第四：非正式的权威结构；第五：非正式的和个人化的沟通网络；第六：履行职能的非人格化；第七：官员中存在强烈的个人忠诚和个人投入，特别是等级结构中的高层。官僚制内幕——知识获取