解读《官僚制内幕》安东尼·唐斯

解读《官僚制内幕》作者简介安东尼·唐斯（AnthonyDowns）：美国著名政治学家和官僚制理论家，公共选择理论的主要代表人物之一，曾担任兰德公司的高级分析员，以及美国各级政府机构和大公司的顾问，现为美国华盛顿布鲁金斯研究所大都市政策中心的高级研究员。唐斯著述颇丰，已在民主、官僚制、房地产等领域发表论文和评论五百多篇，出版著作二十多部，其中最有影响的著作是《民主的经济理论》和《官僚制内幕》。揭露官僚制内幕《官僚制内幕》是分析官僚组织和官僚行为、透析官僚制内幕的经典力作。本书试图建构一种有用的官僚化的政策制定理论，通过对官员动机、行为模式等方面的分析，目的在于帮助分析者能够在某些方面准确地预测官僚行为。本书共22章，包括官员行为分析和官僚组织行为分析两大方面的内容。本书建构理论的基础三个中心假设：（1）官僚化官员（以及其他社会代理人）试图理性地实现他们的目标（2）每一个官员都在很大程度上受到个人利益的驱动，即使在纯粹地以官方的身份行动时也不例外；（3）每一个组织的社会职能都会很强烈地影响着它的内部结构和行为，反之亦然。研究框架作者首先定义基本术语，然后在上述三个中心假设的基础上，发展出一套基本假设，包括一系列的环境假设以及由适用于该环境假设引申出的一些命题。具体设置了官僚组织的十个内部维度，官僚组织社会职能的八个结构因素，官僚的五种特殊类型，一些组织和官员行为的其他正常特征来作为主要变量类型来阐述该理论。定义组织：是指由有意识地相互协调的两个或者更多个人的行动或力量为达到特定目的而创建的系统。官僚组织：必须具备以下四个基本特征：（1）必须是大型组织。（2）组织的绝大多数成员都是全职人员，并且他们的大部分收入都依靠其组织中的工作。（3）初期雇员的提升、留用、和评估基于他们在组织中的职责。（4）组织产出的主要部分并不能直接或者间接由组织外部的市场通过权衡机制来评估。。一、官员行为分析官僚：（1）他为一个大型组织工作（2）全职为组织工作，其主要收入源于职业（3）组织对其采取的人事政策以其在组织中履行的职责为基础（4）他自身的产出不能同通过市场评价机制来进行衡量。1、官员的局限和偏见•投入决策的时间有限，进行决策权衡时所使用的信息有限；•每个官员各自的职能使得他们都只注意自己所关心的部分；•制定决策所需信息的不充分；•获得更多信息的成本高昂；•很多重要信息尤其是关于未来事件的动态的信息的缺乏，以致决策的制定面临着不可避免的不确定性。•唐斯所指出的官员的局限性，实际上是西蒙有限决策理论的延伸。•所不同的是，作者比较注重对决策者主观性的分析，认为决策者的主观意愿在很大程度上会影响决策的制定，而西蒙则比较注重对决策者客观局限的分析。官员的偏见•每个官员向上层传递信息都倾向于扭曲信息的真实度，即夸大对自己有利的信息，尽量减少或隐藏对自己不利的信息；•每个官员都对特定的政策和行动抱有偏见，即使他的职责要求它执行这些政策或行动，他仍旧会努力推行那些有利于自己的政策和行动，反对或不履行损坏自己利益的政策或行动；•每个官员增强自己的责任和接受有风险的职责的程度，主要取决于这样做能否帮助其实现个人目标。2、官员的环境结构（官僚制背景）文章将官员置于大型等级组织的中间层，并根据该等级组织中其他人与他的正式关系来界定官员。在此，特别强调上下级的关系，是因为在缺乏市场机制评价的的官僚组织当中，它的人事评估系统在很大程度上依赖官员现在的或者过去的上级给予的意见及评价。上级下级官员平级3、官员的动机所有的官员都有利己倾向，官员的一般动机包括：权力金钱收入声望便利安全个人忠诚精通工作的自豪感为公共利益服务的渴望对特定计划的承诺纯个人动机混合动机4、官员的目标结构社会行为目标基本政治行为目标官僚组织社会职能目标官僚组织广泛政策目标官僚组织特定政策目标终极目标基本个人目标官僚组织结构目标5、官员行为分析在此假设基础上，由以上九种动机可以形成各种不同权重的组合，虽然这些动机仅仅是官员的整体目标结构中的一部分，但是这些动机决定了官员在官僚组织中与其职位相关的部分行为。我们把每一种组合作为某类官员的典型，集中分析五种组合，由此诞生了五种类型的官员：权力攀登者；保守者；狂热者；倡导者；政治家。对于每一种类型，包含两种命题：用来描述与该类型相关的心理倾向的命题；用来描述不同情况下该类型官僚最有可能出现的行为的命题。据此，分析者可以首先通过识别官员的一般动机进而确认占据关键位置的官僚的类型来预测官僚组织的行为。官员行为分析权力攀登者：寻求权力、收入及声望的最大化倾向行为：（1）晋升：取悦上司，在用于评价其晋升资格的客观标准上争取好分数。（2）扩张：不断增加那些与其特定的职位相连的权力、收入及声望的总量。（3）跳槽：需要某种技术的职位；能胜任该职位的人供不应求，在这两个职位权力攀登者容易跳槽。官员行为分析保守者：力图已有的职业安全和便利的最大化保守者行为：反对现状的任何改变在以下情形下，一个官员可能变为保守者：（1）在某个职位上的时间越长，越可能变为保守者。（2）年龄越大，越可能变为保守者（3）获得晋升的机会不大，而在一个官僚组织中待得时间越长，越可能变为保守者。（4）获取晋升的机会不大，拥有越多的权威和责任且有很强的工作安全感，就越有可能成为保守者。官员行为分析狂热者：将追求公共利益当作某种特殊的政策目标狂热者的行为：第一，倾向于将精力与资源投入到所拥护的政策中，而忽略其他职能。第二，渴望获得更多的资源以发展其所拥护的政策。官员行为分析倡导者：追求公共利益与促进他们已经拥有的特定职位的未来紧密相关的目标发展联系起来倡导者的行为规律：（1）倡导者倾向于再起权限中推动各个方面的进步。（2）具有两面派的态度，表面上倡导者的党派性极强，但内心是一个公正的冲裁者。（3）只有那些能够对其专业领域产生重大影响力的职位，才能够留住倡导者。（4）支持改革，企图扩张自身组织的职责，且更具长远眼光。官员行为分析政治家：将追求公共利益当作对广泛政策目标的推动根据定义，政治家的行为忠于国家或者社会整体，但是官僚组织内的专业分工使得在位者成为倡导者，因此，在官僚机构中寻找政治家是很困难的。二、官僚组织行为剖析•1、官僚组织的信息沟通行为。•作者将一个组织系统的沟通分为三类：正式、非正式和私人沟通。•由于官僚组织的信息沟通有信息歪曲的特征及其原因，官员也会采取一些措施来降低信息失真的程度，比如：重复和核查报告、反向偏见措施、消除中层人员数、发展能够查处信息歪曲的证据等措施。2、官僚组织的调控行为。唐斯指出官僚组织内部控制存在着三大定律：不完全控制定律，即没有人能够完全控制一个大型组织的行为；控制递减定律，即组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱；协调递减定律，即组织规模越大，协调行动越困难。作者针对这些情况提出了一系列的克服措施。•3、官僚组织的信息收集行为。•信息的收集与调查在制定决策和执行决策的过程中有着举足轻重的作用。•决策者在决策形成过程中以及在几个行动方案中选择最佳方案、评估下属执行情况时都需要大量的信息作为选择依据，同样，下级官员在执行过程中也依靠执行环境的信息来贯彻上级的命令，并根据其他信息对决策进行及时的反馈与调整。