台湾有线电视系统营运结构转型

台灣有線電視系統營運結構轉型之研究陳清河國立政治大學廣播電視系副教授台灣有線電視系統營運結構轉型之研究《中文摘要》綜觀近十年來有線電視傳播科技的發展，非對稱數位收視戶線路（ADSL，AsymmetricalDigitalSubscriberLines）、數位壓縮技術（DigitalCompression）、網路服務供應(ISP，InternetServiceProvider)、寬頻數位傳輸服務（ISDB，IntegratedServicesDigitalBroadcasting）以及互動電視（InteractiveTV）等等，皆為有線電視科技的熱門話題。唯上述有線電視傳播科技之發展，與台灣地區電視媒體整合的展望，仍應有政策性、規劃性及先後的考量，以免盲目追求，造成經濟投資之浪費，對整體國內電視產業之發展而言無積極助益。本論文之動機，乃期望深入評估有線電視各類傳播科技之發展與運用，及其對有線電視媒介之市場衝擊與企業經營管理理念的影響，做為往後有線電視產業提昇與企業轉型之參考。基於上述之分析，本篇論文將從政策面、法規面以及市場面，分別加以深入探討國內有線電視系統轉型之營運結構。其內容包括以下三大面向：1.探討有線電視與相關電子媒介整合及對立發展之趨勢。2.分析國內有線電視管理政策法規對市場衍化之因應對策與措施。3.擬出往後有線電視企業經營者，如何因應市場與科技變革，以調整其產業結構。中文關鍵詞：非對稱數位收視戶線路、數位壓縮技術、網路服務供應、寬頻數位傳輸服務、互動電視、多系統經營模式、個人通訊服務、光纖同軸電纜混合的網路、光纖到家、網路資訊提供之服務業、骨幹網路、廣域數位傳輸服務網路、有線電視數據機、非對稱式數位收視戶網路。1台灣有線電視系統營運結構轉型之研究一、前言早期有線電視在國內得以發展的主要原因，應歸功於為民眾解決無線電視收視不良的問題，以及增加節目收視來源兩大條件。其後，台灣民主政治的確立和整體經濟結構的改善，亦給予較大助力，從客觀與主觀的環境而言，這種種因素的確促成有線電視在國內有更多生存空間。如今，經過長期營運的經驗，有線電視所帶給民眾的生活需求已無法切割，特別是在各地區有線電視系統整合之後，兩者之間的依賴更為密切。然而，由於有線電視是以收視戶的月費為主要收入來源。站在媒體服務受眾的觀點，絕不可為了能取得合法營運而忽視尊重收視戶的立場，基於永續經營的理念，所謂的權利與義務仍須維繫。另一方面，隨著科技的延伸，衛星與有線媒體通路之合作，成為另一市場衝突的焦點。由近兩年來，有線電視系統經營者對頻道經營者或節目供應商的斷訊風波連連可以顯見，有線電視企業結構的複雜性與變動性已不可同日而語。從上述簡析得知，國內的有線電視之市場機制走過來時路，已無法不去面對企業轉型的考驗。翻開國內有線電視的坎坷史，其實，也不難想像此一媒體與政經體制變遷，特別是法令規範的主導有密不可分的關係。隨著國內民主政治發展與社會潮流趨勢，促使有線電視的開放成為民眾日趨依賴的電視媒體通路。政府為因應社會大眾之需求，民國八十二年八月十一日公佈有線電視法，同年十二月九日再通過有線電視播送系統暫行管理辦法。迄今已過五年時間，全省114家取得籌設許可的有線電視系統，無論屬於財團或獨立經營的系統業者，雖然至民國八十七年四月為止，有10家已獲交通部工程查驗，但竟然仍無一家通過新聞局系統執照的審核（李文，民87.4.2.電訪）。然而，在電視頻道開放政策中，衛星及有線電視兩種多元頻道的大量使用，使得有線電視是否繼續受限其經濟效益已頗受爭議。基於此一理由，如何有效運用傳播科技發展並積極作出具前瞻性之有線電視發展規劃，以充份發揮有線電視寬頻效能，成為當前亟需探討議題。綜觀近十年來有線電視傳播科技的發展，非對稱數位收視戶線路（ADSL，AsymmetricalDigitalSubscriberLines）、數位壓縮技術（DigitalCompression）、網路服務供應(ISP，InternetServiceProvider)、寬頻數位傳輸服務（ISDB，Integrated2ServicesDigitalBroadcasting）以及互動電視（InteractiveTV）等等，皆為有線電視科技的熱門話題。唯上述有線電視傳播科技之發展，與台灣地區電視媒體整合的展望，仍應有政策性、規劃性及先後的考量，以免盲目追求，造成經濟投資之浪費，對整體國內電視產業之發展而言無積極助益。本論文之動機，乃期望深入評估有線電視各類傳播科技之發展與運用，及其對有線電視媒介之市場衝擊與企業經營管理理念的影響，做為往後有線電視產業提昇與企業轉型之參考。基於上述之分析，本篇論文將從政策面、法規面以及市場面，分別加以深入探討國內有線電視系統轉型之營運結構。其內容包括以下三大面向：1.探討有線電視與相關電子媒介整合及對立發展之趨勢。2.分析國內有線電視管理政策法規對市場衍化之因應對策與措施。3.擬出往後有線電視企業經營者，如何因應市場與科技變革，以調整其產業結構。二、國內有線電視政策發展簡述有線電視的政策在國內的推衍，係經過民國七十二～七十四年，行政院建立有線電視系統工作小組；民國七十五～七十七年，行政院新聞局再研究的過程；民國七十八～七十九年，新聞局研擬有線電視法草案、交通部建立系統建設及技術規範；民國八十～八十一年，立法院審議有線電視法草案；民國八十二年八月，公告「有線電視法」、同年十一月公告「有線電視節目播送系統暫行管理辦法」；民國八十二年十二月，限期登記為有線電視播送系統；乃至今日有線電視正進行之修法階段（附錄一）。此項過程歷經十五年時間，應可算是漫漫長路。國內有線電視的發展，到了民國八十六年的下半年，財團勢力的劃分與壟斷已成為重要的議題。為免壟斷勢力影響收視戶的權益，主管機關行政院新聞局於民國八十六年十二月三十一日公佈「有線電視節目播送系統暫行管理辦法」修正案（附錄二），該辦法乃針對經營者規避法令從事違法行為、或是因商業競爭而擾亂市場秩序行為，主管機關可行使調查權，並諭令改正。另外，為維護收視戶之權益，強制經營者與收視戶訂定書面契約，並登載於繳費收據背面，便於收視戶查閱；除此之外，更制訂系統收費標準（附錄三）以維護消費者權益。從以上發展簡述，國內有線電視的發展歷程從非法到有法可循，從第四台、共同天線的年代到今日的有線電視播送系統，整體政策逐步修正，可謂歷經公權力與公信力之角逐，這些經驗的確頗值得往後政策規劃之參考。國內有線電視發展大事表358年士林、北投分別設立第四台，花蓮設立共同天線62年政府發佈社區共同天線設立辦法68年基隆地區開始取締第四台71年6月修正廣電法使非法架設有線播送系統納入管理72年4月新聞局設立順風一號專案取締第四台72年9月、73年順風二號、順風三號繼續強力進行剪線79年2月台北縣中和民主台開播，使國內有線電視分為財團、黨政、個體戶三種型式79年7月新聞局通過違法播送系統取締工作要點82年8月立法院通過有線電視法82年12月頒佈有線播送系統暫行管理辦法，606家取得登記證83年1月有線電視區域正式劃分為51區83年11月至87年4月新聞局完成有線電視申設籌設許可，總計七梯次，220家提出申請有156家獲核發籌設許可證，再經整合後剩110家86年10月新聞局完成有線廣播電視法修法工作86年12月行政院出面協調頻道業者與系統業者之斷訊、停訊問題86年12月行政院新聞局制訂有線電視節目播送系統收費標準86年12月新聞局完成有線電視節目播送系統暫行管理辦法修正87年元月行政院實施有線電視節目播送系統暫行管理辦法修正案87年3月有線廣播電視法修正草案於行政院會中修訂完成送立法院審議87年4月十家有線電視播送系統通過交通部工程查驗；但仍無通過新聞局系統執照審議者（一）有線電視修法之爭議有關目前有線電視修法之爭議，由於茲事體大，不但對目前國內整體有線電視事業重新架構經濟規模與經營項目，更重要的是嘗試針對市場亂象理出一套較符合時宜之市場機制。特別是對於可能產生之市場壟斷乙事最引人注目。在立法院一次公聽會中，便提出多種見解（民87.3.12）。學者林亦堂認為，從有線電視系統「一」與「多」家的爭辯，乃至立法院改一為五的決議，所持理由大多為了免獨占經濟利益及壟斷傳播資源。就獨占經濟利益而言，有線電視系統之經營，是公認的資本及技術集的產業，它投資大、回收慢、風險高，若無利多的誘因，將會使投資人卻步。特別是，以目前各類媒體之種類繁多、資訊充裕，受眾選擇力甚高，若能加強有線電視管理架構、調整作法，應無壟斷之虞。林亦堂強調，如可效法以下幾項國外經驗，應足以避免壟斷情事發生。1.加強主管機關機能，嚴格執法。2.強制轉播無線電視台節目。43.加重地方政府權利義務。在此一公聽會中，業者王令齡亦提出，國內的有線電視市場如想避免一區一家而造成壟斷及獨占的現象，應可在立法時參考現有國外之例，以及市場產業政策的經濟規模，兩方面加以考量。以國外為例，目前美國的有線電視有百分之九十八是一區一家，而香港至今，則只有一家九倉傳播公司。王令齡以美國的經驗認為，反對垂直整合將會違反目前世界整個垂直整合水平的經濟條件，在美國有六千五百萬有線電視收視戶，而第一名的TCI佔一千四百萬戶，第二名的TIWANE佔八百多萬戶，這兩家業者皆是系統經營者，亦有二十幾個頻道，採互換方式。他又舉出國內的三大報社，由於其財力及發行數量的規模夠大，所以能維持數量和品質。如果消極的使本產業永遠達不到足夠的經濟規模，那麼台灣要藉著網路走向科技網路事業國家，是一件很困難的事；反之，政府能積極輔導業者投入七百五十MHz的光纖建設，則可預期的是，在兩年後台灣將會成為全世界第一個擁有寬頻網路的國家。針對市場一區幾家經營者是否合併或購併的問題有多方意見。一種較客觀性的論點認為，寡佔、獨佔來源的本質，若是來自於政府的特許，自然必須接受政府、法令的監督;但若獨大的態勢是來自於自身的努力，這就需要採取另類的思考模式，因為，規模經濟(EconomicofScale)及範疇經濟(EconomicofScope)都是產業進步的重要條件（謝邦杰，民87）。更何況，以目前台灣電子媒介多元化通路的發展，任何產業試圖在市場上取得獨佔之機會已大幅降低。從整體有線電視市場發展趨勢的觀察，國內有線電視的經營體制有幾項特徵：頻道節目內容越來越充實、品質不好及不受歡迎的頻道節目將難以生存、系統經營者的數量大幅減少、有線電視發展成區域性的組織、頻道和系統經營者的關係密不可分。和威公司洪清復（民87.3.12.）認為，目前國內有線電視產業有幾個瓶頸：1.系統經營區域過於狹小，系統者長期虧損。2.系統區域壟斷嚴重，消費者權益不保。3.偷接戶猖狂，消費者付費觀念待落實。4.系統廣告蓋台嚴重，產業秩序紊亂。5.跨媒體整合的觀念，應著眼於資本與生存條件的擴大。洪清復強調，以產業長期發展的前景而言，立法機關與行政機關應就適當的垂直水平整合，以及跨媒體整合的經營程度，做完整的規範。為了呼應這些見解，現任新聞局局長程建人（民87.3.12.）認為，國內在修訂5有線電視法時，基本上應有四個概念。1.中華民國是採取自由經濟的體制，所以應當使自由經濟運作，但是全世界的自由經濟體制也都有適當的規範。2.在修正有線電視法或他相關法令如衛星廣播電視法時，我們不能僅僅著眼於現在，更要放眼於未來，要具有前瞻性和宏觀性，才不致於忽略前景。3.除了要考慮業者在有線電視法中所扮演的角色之外，更要考慮到廣大的消費者。4.在考量消費者的利益時，不能只著眼於短期的、一時的利益。程局長強調，本次修法最主要有四個原因，有線電視法通過之後的四年多以來，由實際的經驗發現，有線電視法仍不夠完備，而且若干規定已和現實脫節。科技發展太快。國內最近在發展的國家資訊基礎建設(NII，NationalInformationInfrastructure)和有線電視的發展之間，關係非常密切。有線電視在未來的發展將非常廣，甚至遍及全國，而它和地方民眾之間關係，還是需要地方政府的參與。（二）開放外資與跨媒體經營的政策規劃依據上述之修法會議之記錄，