总体规划中四区划定征求意见稿

附件2006年中国城市规划设计研究院科研资金资助项目城市总体规划中四区划定技术指南（征求意见稿）中国城市规划设计研究院2009年1月22日承担单位：中国城市规划设计研究院环境所主管院长：主审人：官大雨主管所长：易翔项目负责人：彭小雷项目参加人：苏洁琼、焦怡雪、王磊、徐超平项目完成时间：2009年1月目录1总则................................................................................................................................12术语................................................................................................................................23基础资料.........................................................................................................................54划定方法.........................................................................................................................55成果要求.........................................................................................................................811总则1.1依据《中华人民共和国城乡规划法》和《城市规划编制办法》，城市总体规划应当划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已经建设区（以下简称“四区”），为使城市总体规划编制工作中四区划定的内容、深度、程序规范化，保证成果质量，便于技术管理，特制定本技术指南。1.2依据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》，在城乡规划体系中，四区划定应以城市规划的总体规划阶段为主，其中包括市域城镇体系规划和中心城区规划。依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第十三条、第十七条、第十八条，省域城镇体系规划的编制内容应包括为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域，城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括禁止、限制和适宜建设的地域范围，有条件编制的乡规划和村庄规划的编制内容应包括对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。依据《城市规划编制办法》第二十条、第三十条、第三十一条，城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。市域城镇体系规划应当确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。中心城区规划应当划定禁建区、限建区、适建区和已建区，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），划定各种功能绿地的保护范围（绿线），划定河湖水面的保护范围（蓝线）。依据《城市规划编制办法》第三十六条、第三十九条、第四十一条、第四十三条，城市近期建设规划应当确定历史文化名城、历史文化街区、风景名胜区等的保护措施，城市河湖水系、绿化、环境等保护、整治和建设措施。城市分区规划应当确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施用地界线和风景名胜区、文物古迹、历史文化街区的保护范围，提出空间形态的保护要求。综合以上规定，在城乡规划法定体系中，省域城镇体系规划必须明确禁止建设区。城市总体规划应是四区划定的重点阶段。城市详细规划、城市分区规划、城市近期建设规划阶段应落实四区和四线。镇总体规划中四区划定可参照城市总体规划执行。有条件编制的乡规划和村庄规划，宜落实四区。1.3在执行《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》及其他省市总体规划编制相关的法律、法规、标准与规范的前提下，制定和执行本指南。四区划定相关的法律、法规有：218项法律为，城乡规划法（2007年）、土地管理法（2004年）、环境保护法（1989年）、文物保护法（2007年）、水法（2002年）、水污染防治法（2008年）、防洪法（1998年）、森林法（1998年）、军事设施保护法（1990年）、公路法（1997年）、铁路法（1990年）、电力法（1995年）、民用航空法（1995）、环境噪声污染防治法（1996）、矿产资源法（1996年）、防震减灾法（1997年）、水土保持法（1991）、海洋环境保护法（1999年）。10项法规规章为，自然保护区条例（1994年）、基本农田保护条例（1998年）、风景名胜区条例（2006年）、地质遗迹保护管理规定（1995年）、地质灾害防治条例（2003）、森林公园管理办法（1994年）、广播电视设施保护条例（2000年）、关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知（2006年）、辐射防护规定（1988年）、核电厂应急计划与准备准则（2009年）1.4按国家行政建制设立的市，其城市总体规划编制中四区划定工作应遵守本指南，县人民政府所在地镇的总体规划编制中四区划定可参照本指南执行。依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条，城市规划和镇规划是城乡规划体系中不同的规划类别。依据《城市规划编制办法》第三条、第四十五条，按国家行政建制设立的市，组织编制城市规划，应当遵守本办法。县人民政府所在地镇的城市规划编制，参照本办法执行。四区划定重点在城市总体规划阶段，因此适用于按国家行政建制设立的市，县人民政府所在地镇可参照执行。1.5本指南若与地方有关城市总体规划阶段工作深度要求不一致时，可以本指南为基础，结合地方相关部门要求划定。2术语2.1城市总体规划编制中的四区划定，应遵循依法划定、科学编制、因地制宜的原则。四区本质上是对土地开发权的管制，具体地域范围的划定应慎重。禁止建设区管制严格，具体范围应当有法律法规支持。限制建设区和适宜建设区关系到城镇建设用地选择，需要通过研究空间增长边界来确定具体范围，必须强调规划编制的科学性和合理性。我国设市城市行政级别、地域范围差别很大，四区划定的必要性和可能性要综合考虑城市的城乡建设密集程度、建设管理水平等来确定，因此在提出城市总体规划编制中四区划定的基本要求以外，鼓励各地因地制宜调整四区划定的深度。2.2四区重点管制城镇建设行为，即具有一定规模的、应在城乡规划指导下进行的建设行为。单个建设行为，如交通、市政、军事设施、农村住宅建设等，应依据相关法律法规、规划或者环境影响评价等来决定是否建设。城镇建设行为具有一定规模，对生态环境、历史文化、公共安全的影响程度大，应在3城乡规划指导下进行。而单个建设行为对生态环境、历史文化、公共安全影响不同，无法提出统一的管制方式，比如在水源一级保护区需要建设供水设施，但不可建设住宅。从管理而言，现行法律并没有要求城市市域范围内的所有建设行为都有城乡规划指导，比如村庄规划仅是有条件的村庄才编制，量多面广的农村住宅建设许多并没有规划作依据。因此，单个建设行为应依据依据相关法律法规、规划或者环境影响评价等来决定是否建设。2.3禁止建设区，是范围依法确定、区内严格禁止城镇建设及与限建要素无关的建设行为的地区。按照国家规定需要有关部门批准或者核准的、以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，确实无法避开禁止建设区的，必须经法定程序批准，必须服从国家相关法律法规的规定与要求。总结我院、深圳院、广州院等现有的部分总规项目和深圳基本生态控制线、北京限建区规划的实践，对禁止建设区有三种管制程度不同的定义：一是禁止任何建设行为，特殊项目必须经审批允许，如温岭；二是禁止与限建要素无关的建设行为，如襄樊、天津；三是禁止城镇建设，如北京、成都、包头、苏州、广州。各地对禁止建设区的概念差异，根本上是反映了各地对于空间管制的理念有区别。从现有实践来看，有两类不同管制方式，一类是禁止建设区范围大，但管制相对宽松。如深圳的禁止建设区为基本生态线范围，面积974平方公里，占市域面积的50％。禁止建设区内可建设重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园；另一类是禁止建设区范围小，比如水源保护地根据一级保护区、二级保护区来区别对待，但管制严格。四区划定是目前城市总体规划编制中的重要工作，但实际管理中四区是一项长期艰巨的工作，管理艰难（涉及到多方面利益博弈）、起步晚（1996年《珠江三角洲经济区城市群规划》是较早提出空间管制的规划）、基础薄弱（多数城市工作基础和城市管理薄弱，资料缺乏）。如深圳市从2003年开始提出基本生态控制线，到2005年11月出台《深圳市基本生态控制线管理规定》（深圳市人民政府第145号令），到2007年9月实际开始进行现状一级水源保护区内违法建设清退，经历了近五年时间且实际管理推进艰难。因此从依法行政和现实管理基础的角度，本指南认为现阶段四区划定宜范围小，但管制严格，重点是保护核心要素。本指南定义的禁止建设区有三方面内涵：一是范围依法划定；二是区内严格禁止与限建要素无关的建设行为，也禁止城镇建设，如自然保护区缓冲区内禁止与科学研究观测无关的建设行为，一级水源保护区禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；三是特殊的建设行为需要经过法定程序批准，并服从法律法规的规定与要求。其中特殊的建设行为包括交通、市政、军事设施等，但不应包括村庄住宅建设，禁止建设区内的农村居民点应择期搬迁。2.4限制建设区，是范围依法或由城乡规划确定、区内原则上禁止城镇建设的地区。按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目在控制规模、强度下经审查和论证后方可进行。总结现有的案例和实践，限制建设区有三种不同的定义：一是禁止一般开发建设行为，4仅允许必要的建设行为；二是原则上禁止城镇建设，如北京、成都；三是在控制规模强度后经论证可城镇建设，如襄樊、苏州。对限制建设区的概念差异，在于对限制建设区和适宜建设区的理解。根据土地管理法（2004），应切实保护耕地，严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地。征收基本农田、或基本农田以外的耕地超过35公顷的、或其他土地超过70公顷的，由国务院批准，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案（第四十五条）。在实际操作中，国家要求耕地和基本农田保护数量大、质量好，现有城镇建设用地周边多是良田。因此，各地土地利用规划除将城乡规划确定的城乡建设用地范围内调整为建设用地和一般农田外，周边地区一般尽可能划为基本农田。即市域范围内，除了已经建设区和禁止建设区，可进行城镇建设地区（适宜建设区）仅是城镇规划确定的城镇建设用地范围内用地，其余地区应是限制建设区。在实际建设中，城镇建设将很容易出现规模超过原有规划，或者规模适宜但用地边界超越原有规划的情况，各地多是通过频繁调整或修编城乡规划和土地利用规划来解决，这也严重损害了城乡规划在公众中的严肃性和权威性。随着国家宏观调控，土地利用规划和城乡规划修改日益严格。因此，本指南认为，应当增加城镇建设用地边界的弹性，适宜建设区、空间增长边界都可作为增加弹性的规划手段。本指南定义的限制建设区有三方面内涵：一是范围依法或由城乡规划确定，主要考虑城镇组团隔离地带和区域绿地应划为限制建设区，而其范围是根据城乡规划确定的；二是区内原则上禁止城镇建设，城镇建设应在适宜建设区内进行；三是必要的建设行为在控制规模、强度下经审查和论证后方可进行。其中，必要的建设行为包括交通、市政、军事设施和农村住宅等，但应经过一定程序方可进行，如建设部门的选址意见书和乡村建设规划许可证、土地部门的国有土地使用证等。2.5适宜建设区，是范围