浅析如何进一步发挥人大代表的作用

浅析如何进一步发挥人大代表的作用人大代表是国家权力机关的组成人员，其履职状况对于人大制度的运行、人大及其常委会职能的发挥具有至关重要的影响。从代表法的规定来看，人大代表的职责主要包括：一是代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力；二是密切联系原选区选民、原选举单位和人民群众，听取和反映他们的意见和要求；三是在自己参加的生产、工作和社会生活中，协助宪法和法律的实施；四是协助本级人民政府推进工作。长期以来，尽管我们有着紧紧依靠代表做好工作的共识，而且经过几十年特别是近20年的探索、发展，我们积累了一些如何发挥好人大代表作用的经验，使各级人大代表的作用得到较好发挥。但是，在理论和实践上，仍然存在不少阻碍人大代表作用发挥的因素，人大代表在行使自身职权的过程中仍然会遇到不少障碍，因此，如何增强代表工作活力、充分发挥代表作用，仍然是人大工作中需要进一步解决好的重大课题。1、人大代表履行职责、行使权力中常遇到的几个障碍(1)信息不够。代表在审议报告、讨论问题时，常常不知说什么或者发言抓不住要害，点不中穴位。其主要原因是掌握的信息不够，了解的情况不完整、不深入，深层次的问题抓不住，影响人大的监督效果和代表作用的发挥。(2)代表兼职，参加代表活动时间少。由于代表本职工作任务繁重，保证参加每年的人代会巳经很不容易，没有更多时间参加闭会期间的代表活动，特别是一些担任领导职务和离开岗位必须别人顶岗代表，本职工作压力很大，更没精力和时间参加代表活动。(3)代表的知识结构不适应要求。近年来各级人大代表的文化素质有了明显的提高，但是，代表的知识结构是和他们从事的本职工作相适应的。当选代表后，要代表人民，依法行使国家权力，他们的法律知识、社会学、人文学知识、甚至经济建设、城市管理等方面的知识不适应履行代表职责的要求，必须在履职实践中不断补充。(4)缺少履职经历，不知如何发挥代表作用。代表不是常任制，更不是终身制，特别是换届后，新代表对代表履职的方法和途径要有一个熟悉实践的过程，搞好代表培训是缩短这一过程的必要方式，要做好这一工作。(5)少数代表“代表意识”淡薄、缺少履职责任心，或受个人地位影响，难以以代表身份行使权力。有些党政领导干部当代表是为了领导工作需要，或为了便于了解情况，思想上缺少履行代表义务的准备；还有些代表领导责任和工作任务十分繁重，或长期出差在外地，他们很难抽出时间和精力用在履行代表职务上，每届人大都有不参加代表培训、不提“建议”、不参加闭会期间代表活动的“三不代表”。2、现阶段人大代表作用发挥的有利因素(1)宪法、法律和制度上的保障日益完善，使人大代表能较充分地行使职权。人民代表大会制度成立伊始，我国制定的第一部宪法和《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，规定了人民代表大会作为国家权力机关的地位、人大代表的选举程序及人民代表大会的基本权力，明确了人大代表作为国家权力机关组成人员的性质。“文革”结束后，在总结人大代表工作经验教训的基础上，我国又制定、完善了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对各级人大代表的选举、组织等作了具体详细的规定。1992年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，则对全国人大和地方各级人大代表的产生、性质、作用发挥，权利和义务、开会及闭会期间的活动、行使职权的保障等都作了明确的规定。2005年中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的通知（中发［2005］9号文件），其中明确指出，当前在坚持和完善人民代表大会制度的各项工作中，要突出充分发挥代表作用和加强人大常委会制度建设这两个重点，并针对性地对如何充分发挥全国人大代表作用作出了明确、具体的规定。各地方也结合实际制定了相应的涉及人大代表的法规，初步形成了规范和保障代表合法权益的一系列法律框架，使人大代表行使职权的各种活动有法可依，为代表工作走上法制化奠定了基础。(2)市场经济条件下，人民群众的民主法制观念逐渐增强，为代表发挥作用营造了良好社会氛围。改革开放以来，社会主义民主法制建设得到了较快发展，人们的民主法制意识有所增强，人民代表大会和人大代表的地位和作用正逐步被人们所认识、重视。广大群众已逐渐自觉地拿起法律武器来维护自己的合法权益，也逐渐自觉地通过人大代表反映问题、提出建议、表达主张，行使自己当家作主的权利。全国人大和地方各级人大通过职权的行使，初步构建了全国社会主义法律体系，并形成了一系列相对稳定的制度；通过人大代表活动的组织，做了许多看得见、摸得着的实事，督促解决了一些具体关系群众切身利益的问题；全国各地创办了许多宣传、报道和研究人大工作的报刊，各新闻媒体也对人民代表大会和人大代表的活动进行了较为广泛的宣传报道，社会上初步形成了关注、支持、配合人大工作及人大代表活动的氛围。这些都为人大代表发挥作用创造了较好的外部环境。(3)人大代表的结构逐步合理，使他们作用的发挥有了基本的前提。随着人民代表大会制度的不断完善和发展，各级人大代表的结构逐步趋于合理，人大代表中行政、公检法部门领导干部的比例有所下降，各行业优秀骨干和劳动模范的比例相对减少，少数民族、妇女、知识分子、党外人士等代表比重有所增加，一些非公有制企业经营管理者获得了合法的政治地位，当选为人大代表。代表结构的逐步优化，避免了以往人大会议审议和代表活动时，领导代表口若悬河，普通代表顾忌重重，不能畅所欲言，不能发扬民主的现象；同时由于普通工人和农民代表的增加，畅通了基层民意的反馈机制，普通民众的疾苦和呼声很容易真正反映到人大会议上来，缩小了人大代表与民众的距离，有利于决策的民主化和科学化。3、发挥人大代表作用的建议(1)畅通信息沟通渠道，丰富代表的履职“素材”。代表履行职责必须建立在充分掌握国家机关工作动态、经济社会发展情况和社情民意的基础上，离开了这个基础，代表不论是审议工作报告还是提出议案建议，都难免陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬。为此，要从两个方面为代表提供良好信息服务：一是建立政情通报制度，把人大代表纳入“一府两院”政情通报的范围，定期向人大代表通报本区域经济社会发展情况、国家机关工作情况以及政治、经济和社会生活中的重大事项，确保代表知情知政。二是建立代表与原选区选民、原选举单位之间的沟通机制。代表与选民、选举单位之间是一种政治委托关系，代表不仅要站在全局的高度履行代表职责，也要积极听取和反映选民和选举单位的意见建议。要高度重视解决当前“代表忘了选区，选民忘了代表”的消极现象，建立制度化的沟通平台，密切代表与选民和选举单位的联系。(2)健全代表培训制度，提高代表的履职能力。一要加强对人大代表的民主法制宣传和教育，提高代表的民主法制意识；二要加强对人大代表有关政治、经济、法律、文化等专业知识的培训，提高人大代表的文化水平和议事决策能力；三要加强代表对社会发展规划的学习、理解和关注，提高其对建设法治型、服务型、责任型政府的监督能力。(3)建立履职监察机制，增强代表履职责任感。对于代表的履职行为，目前的监督措施十分鲜见，只要不出现连续两次未经批准缺席大会或者其他依法足以被取消代表资格的情形，任何一位代表都可以平静地度过五年任期，有的代表甚至在任期内没有作过任何发言，更没有提出过一件议案建议。正因为监督机制不健全，造成一些代表履职意识不强、履职积极性不高。建立代表履职监察机制，可以从四个方面入手：一是建立代表履职评价制度，由人民代表大会会议通过相关规范性文件，对代表在任期内履行职责提出强制性要求，明确评价标准和奖惩措施。二是设立代表履职监察委员会，成员由人民代表大会会议在本级人大代表中选举产生，作为本级人大的专门委员会之一，相对独立地开展工作。监察委员会的职责是了解和掌握本届人大代表的履职状况，并根据履职评价制度给予评价，有权褒奖履行职责出色的代表，对怠于职守的代表进行批评教育。三是建立代表履职档案。由人大常委会的代表工作机构记录代表参加会议、提出议案建议、参加代表活动、联系选民和选举单位、开展调研等情况，定期汇总，统一归档，作为代表履职监察委员会作出评价的重要依据。四是实行代表履职情况公示制度。由代表履职监察委员会按年度对人大代表履职总体情况和每位代表履职情况进行总结、分析、评价，向次年的人大例会提交报告并向社会公布，提高代表履职状况的透明度，接受全社会的监督，有效增强每一位人大代表的履职积极性和紧迫感。(来稿：宋加涛)