浅论行政强制措施

浅论行政强制执行前言行政强制执行实行政权行使的最后阶段，也是行政权得以体现权威的保障，没有行政强制执行制度，行政决定最终将是一句空话。当代法治社会中，为保障国家政权的有效统治，维护正常的行政管理秩序，不同法系的国家对于行政强制执行采取了不同的方法。我国行政强制执行制度的建立，吸收了大陆法系和英美法系国家立法的经验，但是，结合我国国情和实际的操作效果来看，还有很多不够完善的地方。为了贯彻公权力，全面实现行政目的，就必须加强和完善行政强制执行制度。本文从我国的行政强制执行制度出发，简要分析现存制度的不足，并提出了完善立法和构建基于中国国情之上的行政强制执行体制的建议。行政强制执行权是行政权中不可或缺的重要部分，也是行政权得以实现的重要保障。对于行政强制执行的概念，学者对其表述尽管不完全一致，不过其中主要内容没有存在大的争议。即行政强制执行目的在于使行政相对人履行义务，实现行政决定、命令等行政主体做出的决定，手段是通过强制方法。一、行政强制执行概述1、概念我国《行政强制法》（草案）中对于行政强制执行是这样表述的：行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。2、特征（1）行政强制执行的主体应当是法律明确其具有强制执行权的行政机关和人民法院；（2）行政强制执行是以公民、法人或者其他组织等行政相对人拒不履行已经生效的行政行为确定的其行政义务为前提；（3）行政强制执行的目的在于强迫不愿自动履行义务的行政相对人履行行政义务；（4）行政强制执行的对象可以是物，也可以是人，还可以是行为，但都具有法定性；（5）行政强制执行采取的方法是强制，分为间接强制和直接强制，间接强制又包括代履行和执行罚。3、适用（1）适用条件行政强制执行应当是在符合法定条件的情况下才可以实施的：①应当由具备法定权力的行政主体做出行政决定；②该行政决定的作出必须符合法定程序；③该行政决定规定了行政相对人应当履行相应的义务；④行政相对人在法定期间内，既不申请复议也不提起诉讼，而拒不履行该行政决定；（2）适用机关我国《行政诉讼法》公布、实施之前，大多数学者认为，行政强制执行活动陷于行政机关的执行活动。《行政诉讼法》公布之后，在理论上打破了原有的框架，该法规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。同时，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：法律法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。此后大多数学者转变观点，转而承认人民法院作为行政强制执行主体的地位。上述内容体现了我国行政强制执行应当是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自己执行为例外。从此可知，我国行政强制执行的适用机关应当是人民法院以及法律法规授权享有强制执行权行政机关。二、中国行政强制执行现状分析1、立法我国对于行政强制制度的研究比较晚，行政强制执行制度最早出现是在第一本行政法教科书《行政法概要》中提出来的，在这本书中将行政强制执行解释为：在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以采用法定的强制手段，强制当事人履行其义务。这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为，又叫做行政执行。《行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：法律法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。从上述内容可以看出，我国对行政强制执行是以申请人民法院执行为原则，以具有法定强制执行权的行政机关自行执行为例外的。行政机关对于自己做出的行政决定，可以申请人民法院予以强制执行，如果法律、法规授权行政机关可以强制执行，则该行政机关可以自行执行。2、现状据统计，在我国涉及行政强制执行的法律、法规中，规定应当申请人民法院执行的约占70%，规定行政机关可以强制执行的约占23%，规定可以选择执行的约占3%，只有处罚规定而未明确由谁执行的约占4%。此外，全国人大常委会法制工作委员会从1999年着手《行政强制法》的调研起草工作，经过反复征求各方意见，多次修改后形成的《行政强制法》（草案）也将现行的强制执行制度总结为“以申请人民法院执行为主，行政机关自己执行为辅”的制度，并在2005年全国人大常委会第十九次会议进行了初审，也再次肯定了我国现行的行政强制执行制度。由此，根据现存的有关法律法规进行分析可知，我国的行政强制执行主要由以下三部分构成：第一、行政机关自行强制执行；根据法律法规的明确授权，行政机关对于拒不履行行政义务的行政相对人，有权自行强制执行，无需申请人民法院强制执行。行政机关自行强制执行的内容通常仅限于行政机关为相对人科以普通义务和法律法规规定的义务，较少涉及到行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形；第二、申请人民法院强制执行；如果法律法规没有明确赋予行政机关强制执行权，则不管法律法规是否有规定，行政机关均可以申请人民法院强制执行。从我国现有的法律法规规定来看，大多数行政处理决定要由人民法院强制执行。还有一些法律法规，既没有规定行政机关拥有强制执行权，也没有规定申请人民法院强制执行，对于这种情况，解决的规则是：凡是法律法规没有授权行政机关自行强制执行的，都需要向人民法院申请强制执行。从我国法律法规中所反映的情况来看，申请人民法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、没收等财产罚。第三、行政机关可选择的强制执行；除了上述由行政机关自行强制执行以及须申请人民法院强制性的立法情形之外，还有些法律规定了可选择的行政强制执行模式。例如《海关法》第93条规定：当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的，作出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或者将其被扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。在这种情况下，实际上是法律对于强制执行模式的一种变通，或者说是避免原则性过强而给实际操作带来不便，所以规定由行政机关根据具体情况，可以选择适用，以自行强制执行为原则，如果可以自行执行会有较大阻力而有损行政效率时，也可以申请人民法院强制执行。尽管以法院强制执行为主、行政机关执行为辅的行政强制执行体制已经在我国法律规定中得到了确定，但任何制度都是有着一定的阶段性和局限性，笔者认为：这一体制本身存在着几方面严重的问题，是我们在对行政强制执行体制发展和改革的过程中不能不去考虑的：第一、从行政决定的目的来看，现存执行体制不利于提高行政效率；就像生产关系要适应生产力的发展一样，上层建筑要与经济基础保持一致，而体现在立法上则是，任何法律都必须与国家现阶段的需要和人民群众的法治观念和意识相适应。在我国现阶段，经济高速发展，社会生产力极大提高，但人民群众作为行政相对人，法治观念没有得到相应的提升，整体素质参差不齐，还不能够完全适应西方发达国家那种所谓民主的方式。行政机关作为代表国家行使行政权力的主体，应当在保证行政合法和公正的前提下，尽可能地提高行政效率，以适应整个社会对政府行政机关由管理型向服务型转变的要求。且人民法院在这种社会环境下，本身司法审判及执行任务已经非常繁重，难免导致一拖再拖，造成行政义务很难及时实现，从而大大影响到了行政效率；第二、从司法实践的操作来看，现存执行体制与行政诉讼中“起诉不停止执行”的基本原则相矛盾；起诉不停止执行是行政诉讼法中确定的一项特有原则，是指行政主体的具体行政行为已经做出，即推定有效，具有执行力，不因卫星对人提起行政诉讼而停止执行。对此，我国《行政诉讼法》第四十四条规定：诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。起诉不停止执行原则是建立在行政行为效力原理之上的，即行政行为已经作出并经告知、受领或附条款规定之日起，就具有公信力、确定力、拘束力和执行力。但是我国现行的以人民法院强制执行为原则的强制执行模式，却又规定了人民法院在诉讼过程中，对于被告申请强制执行的不予执行，只有极少数特殊情况下才可以先予执行。实际上，起诉不停止执行，仅仅是指行政机关自行强制执行的情形，也就是说，在我国现行的强制执行模式中，起诉停止执行是原则，而不停止执行反倒成了例外。这与原来的立法本意及行政推定合法的原则是不相符合的；第三、从权力的来源归属和性质来看，损害了司法权的本质；长久以来，针对行政强制执行权的权力性质一直存在着争议，行政强制执行权究竟是行政权还是司法权，是学者们争议的焦点。人民法院作为司法审判机关，原本应当是独立的中间裁判者，其本质是权威裁判，所有的公民、法人和其他组织乃至中央政府都应当遵守其裁决，按照其裁决去执行。而我国的强制执行模式将原本属于行政机关的权力分配给了人民法院，混淆了司法职能与行政职能，浪费了有效的司法资源，又损害了司法权的权威，使行政机关和人民法院的本质严重错位，最终损害的将是法律的权威。第四、法律责任不健全，追责机制不完善；人民法院的强制执行不利于明确本应属于行政机关的责任，经人民法院依法强制执行后，该行为已经不再是原来的行政行为，对其行为既不能申请复议，也不能提起诉讼，显然是不利于保护行政相对人的合法权益。第五、执行主体较为混乱，容易导致；法律在没有明确执行主体，或者规定可以选择强制执行的情况下，容易出现相互推诿的情形，当行政机关发现执行起来有相当难度的时候，可以申请人民法院强制执行，如果法院认为执行起来也很困难时，可能会以行政机关有执行权为由而不接受申请，出现最终无法执行的结果。三、完善我国行政强制执行制度从目前我国的行政强制执行体制来看，既不同于以行政权为本位德国等大陆法系国家，也不同于以司法权为本位的英美法系国家。德国、奥地利等国家和地区也有一些法定的特殊情况下由行政机关申请法院强制执行，但行政机关和法院之间是委托和受托的关系，法院接到执行通知后必须执行，不对行政行为的合法性进行审查。而英美等国家是司法本位，行政机关必须向法院提起民事或者刑事诉讼，由法院审查行政强制执行决定是否合法以及行政相对人是否拒绝履行行政义务；而我国是由行政机关向法院提出申请，法院的执行机构对行政强制执行决定是否合法作出程序性审查。综上，本人认为：第一、基于立法完善的考虑，有必要将行政强制执行权归还行政机关；我国在政治体制上实行的人民代表大会制度，在本质上区别于英美法系的立法、行政、司法分权制衡的方式，将行政权、审判权、检察权明确授权，分工负责，但现行的行政强制执行制度是行政权和司法权在这一领域中出现了交叉现象，则司法权消极、中立的裁判者角色必将发生错位，在损害行政效率的同时也损害了司法权威。另外，设置司法权对行政强制执行权的干预原本是为了制约行政权的滥用，然而这种滥用的可能性并不会因为强制执行权从行政机关转移到司法机关而得到解决，问题的关键不在于执行权在哪个机关，而在于对行政强制执行权进行严格的程序控制和司法监督，其中包括事后监督。即使是为了个别情况下防止行政权的滥用而必须有司法权有所介入，那么也应当将其限制在必要的法定限度之内，而且仅应就行政权是否合法进行监督，并不应当由人民法院介入执行。第二、鉴于执行主体的完善，有必要将行政强制执行权归还行政机关；我们考虑法律对权力的设置，就不能不考虑法的价值和立法本意；公平和效率是立法关心的问题，而要达到公平和效率的有机统一，才是我们最终的目的；行政强制执行权原本属于行政权的一部分，由行政机关来行使行政强制执行权并不意味着我们就要放弃公平，司法权的救济以及检察权的监督会促使行政权得以公平、高效地行使，再者，行政强制执行权做为具体行政行为的运用，行政相对人可以通过行政复议、行政诉讼等途径寻求救济，