政府政策与市场机制的现实效用 对粤省应对金融危机调查

政府政策与市场机制的现实效用对粤省应对金融危机调查“国际金融危机与应对”研究课题组”2010-08-10摘要：国际金融危机对广东经济造成较大冲击和影响，使加快产业转型升级日趋紧迫。广东省在应对国际金融危机中，科学决策，充分发挥政府政策和市场机制的“双轮驱动”作用，将体制优势转化为企业的内生动力，引导产业向园区集中，调整产品市场结构，推动了传统产业的转型升级，促进了经济发展方式的转变。其应对危机的经验值得借鉴，启人深思。关键词：产业转型升级，国际金融危机，经济结构调整，广东省作为全国经济大省、外贸大省和制造业大省的广东，2008年以来遭遇国际金融危机的冲击，经受了严峻的考验，备受国内外关注。为深入了解应对国际金融危机过程中产业转型升级的情况，课题组于2009年10月14日～18日赴广州、深圳、东莞等地进行专题调研，先后实地考察了15个企业和社区，召开了5场座谈会，广泛听取了省市有关负责同志、基层一线和部分企业的情况介绍。通过调研发现，广东遵循市场经济和产业发展规律，未雨绸缪，积极应对，科学决策，紧紧抓住国际金融危机倒逼压力带来的发展契机，通过积极推进“三促进一保持”工作，加快产业结构调整和转型升级，化危机为企业和产业转型升级之机遇，既有效抵御了国际金融危机的冲击，也有力地促进了经济发展方式的转变。一、国际金融危机背景的产业转型升级国际金融危机对外向度偏高的广东经济造成了较大冲击和影响，使加快产业转型升级变得更为紧迫。（一）国际金融危机对广东的影响广东经济的外向度在国内省市中最高，2008年的外贸依存度高达155%，国际金融危机对广东的影响因此也更为直接和严重。第一，进出口增幅逐月回落。受金融危机冲击，2008年下半年外贸增幅逐月回落，到11月转为负增长，全年外贸增速比上年回落12.4个百分点，远大于浙江、江苏、山东的下滑速度。其中，加工贸易出口增长大幅回落，进口转为负增长。全年加工贸易出口增长6.1%，增速比上年大幅回落12个百分点。第二，实际利用外资大幅下滑。第三季度开始逐月下降，环比月均下降超过20%，12月实际吸收外资仅5.53亿美元，为2005年以来单月吸收外资最少。第三，经济增长速度呈逐级下降态势。2008年广东GDP增长10.1%，与上年同期相比回落4.6个百分点，远大于全国的下降幅度。第四，工业企业所受冲击最大。全省工业增加值增长比上年回落8.8个百分点，工业利润比上年下降15%。在外需急剧萎缩的情况下，珠三角经济面临前所未有的严峻挑战。2008年共关停及搬迁加工贸易型企业4900多家：高峰时期，东莞市厚街镇的厂房空置率高达25%。（二）加快产业转型升级的紧迫性国际产业发展规律表明，人均GDP达到5000～10000美元这个阶段，是产业结构快速变化的重要时期。随着经济的快速增长，产业结构的主要矛盾由过去部门之间的不协调转向研发设计、品牌培育、营销体系、供应链管理、专门化分工等关键环节的滞后。可以说，工业化过程既是经济总量不断增长的过程，更是经济结构持续调整转型升级的过程。珠三角地区的企业大多成长于20世纪80年代中后期，多数处于国际产业链的末端，抵御外部风险的能力和国际竞争力较弱，经济发展中的结构问题逐渐显现。国际金融危机传递的信息进一步表明，传统粗放的发展模式已发挥到了极致，需要来一次全新的产业革命，以赢得新一轮发展的先机。当前，调整优化产业结构，推动产业转型升级，既是应对国际金融危机的重大举措，也是保持国民经济平稳健康可持续发展的重要保证，更是转变经济发展方式、提高经济增长质量和效益、应对各种经济风险的根本之策，是践行科学发展观的主旨所在。从历史角度看，任何一次经济危机都是全球产业布局的“洗牌”过程：落后产能被淘汰，新型产业脱颖而出，成为引领新一轮经济增长的“引擎”。因此，主动调整经济结构，促进产业转型升级，是应对国际金融危机、转变经济发展方式的关键所在。二、促进产业转型升级的广东经验为有效应对国际金融危机，促进科学发展，广东省委、省政府谋划早，出手快，出拳重，适时调整经济工作部署，制定了“三促进一保持”（促进提高自主创新能力、促进传统产业转型升级、促进建立现代产业体系，保持经济平稳较快发展）的总体工作思路，坚定不移地推进产业转型升级，初步探索出一些行之有效的做法和经验。（一）未雨绸缪，科学决策，增强应对危机的预见性和主动性2007年下半年美国次贷危机发生之际，广东的决策者们就开始研究改革发展新阶段的新任务、新课题，谋划应对之策。2007年12月召开的广东省委十届二次全会鲜明地提出要进一步解放思想、转变经济发展方式，实现广东科学发展。会议全面分析了全球化条件下广东发展中的“五大不足”，其核心问题是广东经济总量虽大，但发展方式仍然粗放，经济结构不够优化和自主创新能力不强；传统的高投入、高消耗、高污染、低效益的发展模式尚未根本转变；产业竞争力不强，核心技术和关键技术掌握不多。为此，会议要求全省各级干部要“克服自满情绪，增强忧患意识：克服狭隘视野，树立世界眼光：克服‘见物不见人’的观念，坚持以人为本”。这次会议既厘清了全省各级干部群众的认识，为后来应对重大危机奠定了思想理论基础，也增强了应对危机的自觉性和主动性。会后广东省陆续出台了关于产业和劳动力“双转移”的战略决策和相关配套措施，出台了不同地区分类指导的政府领导考核办法，将结构指标作为重要的因子纳入考核体系，从而形成了广东产业转移和转型升级的基本政策框架。早在2008年4月，广东省主要领导就发出了“如果今天不积极调整产业结构，明天就要被产业结构所调整”的“严重警告”，要求全省各级政府和企业“必须充分认清产业结构调整和转型升级的艰巨性和紧迫性，切实把这项工作抓紧抓好”。在对危机的认识和判断上，特别是在“危”与“机”的把握上，广东的决策者们始终保持理性的清醒和坚定，一开始就旗帜鲜明地提出。金融危机是落后生产力之“危”，是先进生产力之“机”：是传统发展模式之“危”，是科学发展模式之“机”。为此，广东省委、省政府在2008年下半年又进一步制定了“三促进一保持”的工作思路，加大力度推动广东产业转型升级。到2009年进一步提出了应对危机必须把握和处理好“五个重大关系”（国际市场与国内市场的关系；传统产业与现代产业的关系；就地转型与异地转移的关系；“拿来主义”与自主创新的关系；扩大投资与促进消费的关系）。正是由于始终坚持了这些科学判断和强有力的举措，才增强了广东应对危机工作的原则性、系统性、预见性和主动性，才没有被危机所冲倒；相反，危机带来的冲击正逐步被有效的应对工作所克服。（二）政府政策与市场机制“双轮驱动”，引导产业转型升级在推进产业转型升级的过程中，从决策到实践广东省都始终按照“政府引导、市场运作”的方针，充分发挥政府政策和市场机制的“双轮驱动”作用。政府制定产业规划和区域发展规划，分类指导区域产业结构调整：制定激励性和限制性产业政策，在宏观上引导和推动产业转型升级：加强政府服务能力建设，搭建公共平台，帮助地方和企业推进产业转型升级。广东省先后出台了珠三角地区改革发展规划纲要实施办法，关于推进产业转移和劳动力转移的决定，关于建立现代产业体系、关于科技园区建设、关于促进高新技术产业和现代服务业发展、关于促进加工贸易产业升级的意见等一系列重要文件，构建了产业转移升级的一揽子政策。市场主体根据政府政策的激励或限制性质，以及市场需求的变化，通过市场机制的基础性作用有效资源配置，促进生产要素向现代产业积聚。政策的引导作用和市场的资源配置机制有机结合，进而推动了广东的产业转型升级。（三）将体制优势转化为企业的内生动力，推进产业转型升级在应对国际金融危机过程中，广东省十分注意通过体制优势激发企业的内生动力，使企业真正成为产业转型升级的微观主体。早在2008年初金融危机尚未显现之时，广东省政府就制定了旨在促进产业转型升级的有关政策，充分发挥集中力量办大事的制度优势，集中财力、物力和政策资源，决定用五年时间拿出400多亿鼓励和扶持产业转型升级。包括扶持欠发达地区完善产业发展的基础设施，以竞争形式扶持产业转移园建设和重点产业发展，产业工人免费技能培训，落后产能淘汰的财政补偿，自主研发和品牌建设资金扶持等：通过组织实施“十大创新工程”和重大科技专项，加快企业技术中心、技术创新公共服务等创新平台建设：实施政府采购自主创新产品制度和企业研发税前扣除等政策；加强产学研合作，实施“百校干人万企省部企业科技特派员创新工程”，选派科技人员入驻企业，辐射带动一万家以上企业实现转型升级。各地也相继出台了相关措施从体制机制上激励企业转型升级。例如，东莞市制定了“1+26”政策体系，实施“六个10亿元工程”帮扶企业，综合扶持500家综合实力强、成长性高、发展前景好的重点工业企业提高核心竞争力。取消和停征100多项行政事业性收费，减半征收制造业及村集体经济2009年度房产税、城镇土地使用税，对制造业纳税大户实行税收返还。设立“百万元市长奖”，筹资3亿元组建市科技创业投资有限公司，专门资助扶持创新创业型企业。对建立各级技术中心的企业，分别给予数百万元奖励性资助。政府主导的体制机制创新，进一步转化为企业创新的内生动力，产业转型升级成为企业的自觉行动。例如，东莞勤上光电公司早期主要从事传统装饰灯的生产与外销，产业链低端的过度竞争使勤上光电面临海内外订单大幅下降的冲击。在政府鼓励创新的激励下，与10多家国内高校合作研发大功率LED产品，拥有了自主品牌和核心技术，2008年销售额同比反而增长40%，利润增长30%多。2009年前9个月订单逆市增长超三成。市场的“倒逼”压力、政策有效的引导、体制机制的激励约束，逐渐转化为企业的内生动力。企业转型升级成功，进一步坚定应对危机的信心和决心，反过来又激发企业重视创新，重视产品研发、市场开拓和经营模式转型，从而建立更为内生的企业竞争优势。（四）引导产业向园区集中，加快传统产业转型升级结合国家重点产业调整和振兴规划，广东省制定了重点产业调整振兴实施方案，加快淘汰落后产能，运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，实行就地转型升级和异地转移相结合的方式，促进区域产业转型升级。广东省财政安排10亿元专项资金推进加工贸易企业转型升级、10亿元专项资金支持机电、高新技术产品扩大出口、20亿元专项扶持中小企业解决融资难等问题。2008年上半年全省技术改造投资增幅同比提高53.6个百分点：制定实施推进中小企业信息化行动方案，加强中小企业电子商务服务平台建设；实施“干百十”名牌培育工程，着力发展一批名牌拳头产品、大企业集团和产业集群。如深圳市2008年完成工商业技术改造投资122亿元，同比增长9.4%；其中制造业技改投资完成121.17亿元，同比增长11.5%。按照“政府引导、市场运作，优势互补、互利共赢”的方针，将珠三角传统的低端制造业转移至粤北及东西两翼地区，促进这些地区的经济发展，使珠三角地区劳动密集型产业比重显著下降。同时，腾出空间，吸引先进制造业及高端服务业进驻珠三角。2008年底，广东省产业转移工业园入园项目973个，总投资额1156亿元，已动工建设项目611个，投资额542.2亿元。2008年以来，仅广州市就向省内外转移企业174家，腾出了发展空间，发展了一批如广东塑料交易所、信义国际会馆等高端服务业。在实践中，珠三角各地坚持以高端产业转入促进低端产业转出，以增量引入带动存量调整。通过提高企业准入门槛和产业用地、能耗、水耗和污染物排放标准，加快发展先进制造业和现代服务业，构建现代产业体系。如深圳市在实施产业转移的同时，坚决关停高耗能、高污染企业262家，2008年第三产业比重首次超过第二产业，高新技术产品产值提高到60%。广州高新技术开发区、东莞松山湖科技园等，都设置了较高的准入门槛，重在引进具有科技原刨能力、辐射带动作用大的高新企业，培育新的经济增长点。（五）调整产品市场结构，促进产业转型升级国际金融危机对广东省尤其是珠三角企业的冲击，主要源自外需不足，因为这些地区的企业对外依存度很高。因此，将外源型增长方式逐步转型为内外源共同推动的经济增长，一直以来都是广东省经济