中国应对气候变化的政策与行动——2010年度报告

中国应对气候变化的政策与行动——2010年度报告国家发展和改革委员会2010年11月目录前言第一章减缓气候变化的政策与行动第一节节约能源与提高能效第二节发展绿色低碳能源第三节增加森林碳汇第四节开展国家低碳省区和低碳城市试点第二章适应气候变化的政策与行动第一节适应气候变化的原则第二节农业领域第三节水资源领域第四节海洋领域第五节卫生健康领域第六节气象领域第三章应对气候变化能力建设第一节提高应对气候变化法制保障能力第二节健全管理和工作机制第三节加强统计监测和信息系统建设第四节增强科技支撑能力第四章公众意识和行动第一节政府积极引导第二节非政府组织在行动第三节媒体、公众广泛参与第五章地方应对气候变化的政策与行动第一节健全组织机构和工作机制第二节编制和实施地方应对气候变化方案第三节制定专项规划和政策第四节地方低碳发展的实践第六章行业应对气候变化的行动第一节电力行业第二节钢铁行业第三节石化行业第四节建材行业第五节有色金属行业第六节建筑领域第七节交通领域第七章参与气候变化国际谈判的立场和主张第一节积极建设性参与国际谈判第二节参与应对气候变化国际谈判的原则立场第三节关于坎昆会议第八章应对气候变化国际交流与合作第一节积极参与国际对话第二节广泛开展与各国的务实合作第三节拓展与国际组织、国际机构的务实合作第四节继续促进清洁发展机制项目实施和机制改革结束语前言气候变化问题是当今人类社会面临的严峻挑战。世界各国合作应对气候变化是大势所趋。中国是世界上最大的发展中国家，人口众多、人均资源禀赋不足，还没有完成工业化、现代化的任务。2009年末，全国人口达到13.35亿，人均国内生产总值约合3700美元，位居世界第99位。按中国政府现行扶贫标准，还有数千万贫困人口，发展经济、改善民生的任务相当艰巨。中国也是一个易受气候变化影响的国家。2009年和2010年，中国受到了严重的气候灾害侵袭。2009年遭受了夏季高温和冬季多年不遇低温的袭击；2009-2010年，西南地区发生了有气象记录以来最为严重的秋冬春持续特大干旱。2010年入汛后华南、江南地区连遭14轮暴雨袭击；北方和西部地区连遭10轮暴雨袭击；多地高温突破历史极值。气象灾害的异常性、突发性、局地性十分突出，极端气象事件多发偏重，并引发其它严重的自然灾害，造成重大人员伤亡和经济损失。从中华民族和全人类长远利益出发，中国政府一直高度重视应对气候变化，将其作为经济社会发展的重大战略，建立了领导机构和工作机制，完善相关法律法规，实施了应对气候变化国家方案，采取了一系列积极的政策和行动，取得了显著成效。2009年，中国政府确定了到2020年单位国内生产总值温室气体排放比2005年下降40-45%的行动目标，并将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。这是中国向国际社会做出的郑重承诺，也是中国对全球应对气候变化的重大贡献。2009年以来，中国继续推动应对气候变化的政策与行动。努力减缓气候变化，坚持节约能源与提高能效并举，大力开发绿色低碳能源，增加森林碳汇，启动了国家低碳省和低碳城市的试点工作，努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。积极适应气候变化，在农业、水资源、海洋、卫生健康、气象等领域出台了一系列相关政策，大力推动农田水利基本建设，提升农业综合生产能力，开工建设了一批流域性防洪重点工程，加强海洋气候观测预警与生态系统保护修复，将气候变化对健康影响纳入卫生工作领域。加强能力建设，不断健全应对气候变化法规和管理体制，加强基础设施和信息系统建设，增强科技支撑能力。提升公众参与意识，社会各界、各地方、行业也都积极开展了应对气候变化的行动，推动了应对气候变化工作的全面展开。中国以积极、建设性姿态参加气候变化国际谈判。在2009年12月召开的哥本哈根气候大会上，中国以最大的诚意，尽最大的努力，推动哥本哈根会议取得积极成果，形成了《哥本哈根协议》这一政治文件。今年以来，继续积极参与气候变化国际谈判和对话，为推动谈判按照“巴厘路线图”的授权前进，中国还主动承办了公约特设工作组第14次会议和议定书特设工作组第12次会议，并积极搭建应对气候变化的国际交流平台，参与国际对话，广泛开展与各国的务实合作，特别是对非洲国家、小岛屿国家和最不发达国家开展务实援助，帮助他们提高应对气候变化能力。中国在应对气候变化领域的切实努力，为全球应对气候变化作出了新的贡献。第一章减缓气候变化的政策与行动第一节节约能源与提高能效节约能源是中国经济社会发展中的一项重大战略。“十一五”规划提出了到2010年单位国内生产总值能耗比2005年下降20%左右的目标，为实现这一目标，“十一五”以来，各地区、各部门加大了节能工作力度，并以此作为促进科学发展的重要抓手，通过完善法规标准、加大问责力度、淘汰落后产能、实施重点工程、推动技术进步、强化政策激励、加强监督管理以及开展全民行动等措施，推动节能工作取得重大进展。2009年，单位国内生产总值能耗下降3.61%，“十一五”前四年累计下降15.61%，预计2010年底，将能够完成“十一五”规划目标。一、强化节能目标责任考核中国将“十一五”节能目标分解落实到了各省、自治区、直辖市，并且建立了目标责任制，对未能完成目标任务的地方政府官员进行问责。2009和2010年，中国政府继续对全国31个省级政府和千家重点企业节能目标完成情况和节能措施落实情况进行了评价考核，并向社会公告考核结果。截至2009年底，已完成“十一五”节能目标的有北京、天津2个直辖市；完成进度超过80%的有湖北、湖南、广西等22个省（区、市），预计到2010年底，绝大部分省（区、市）将完成节能目标。“十一五”前四年，千家企业节能工作取得显著成效，累计实现节能量1.32亿吨标准煤，完成“十一五”节能目标的132%。图一：“十一五”前四年各省（区、市）完成节能目标进度情况为了确保完成“十一五”节能任务，2010年中国进一步加大了节能减排工作力度。国务院先后印发了《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》和主要任务的分工方案，明确了103项节能减排任务的承担部门。国务院总理温家宝还主持召开国务院节能减排工作电视电话会议，要求各地区、各部门下更大的决心、花更大的力气、做更大的努力，确保实现“十一五”节能减排目标。2010年8月，国务院组织13个部门，组成6个督察组，对全国18个重点地区进行节能减排专项督查，促进各地加大工作力度，努力完成“十一五”节能目标。国务院国有资产监督管理委员会制定了《中央企业节能减排监督管理暂行办法》，进一步加强了对重点企业的能效管理。二、加快调整产业结构针对工业耗能占能源消耗总量比重偏高的状况，中国通过调整工业内部结构、加快发展服务业等措施，进一步加大结构节能工作力度。把大力培育和发展战略性新兴产业作为优化产业结构的突破口，不断加大对战略性新兴产业技术研发和产业化的支持力度。2010年10月，国务院发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，提出根据战略性新兴产业的特征，立足国情和科技、产业基础，现阶段重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等新兴产业，并明确了今后一个时期的发展目标和政策导向。2009年以来，中国还启动了新兴产业创业投资计划，发起设立了18只创业投资基金，支持节能环保、新能源领域的创新型企业成长。选择部分城市建立低碳新能源产业园区，推广使用节能和新能源产品。图二：“十一五”以来中国高技术产业发展加大传统制造业的改造提升。组织修订《产业结构调整目录》，2009年2月开始陆续发布实施十大重点产业调整和振兴规划，支持在钢铁、有色、石化、电力等行业加快技术改造，降低能耗并提高资源综合利用水平。严格执行国家产业政策和项目管理规定，强化用地审查、节能评估审查、环境影响评价，严格控制高耗能、高排放行业和产能过剩行业新上项目。2009年7月，国务院转发了有关部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》，对抑制产能过剩工作提出了相关政策要求，初步遏制了产能过剩行业重复建设的势头。加快淘汰落后产能。中国把淘汰落后产能作为节能减排的重要手段，不断加大工作力度。2009年，关停煤耗高、污染重的小火电机组2617万千瓦，淘汰落后炼钢产能1691万吨、炼铁产能2113万吨、水泥产能7416万吨、玻璃产能600万重量箱、焦炭产能1809万吨、电石产能46万吨、电解铝产能30万吨。2006到2009年，关停小火电机组达到6006万千瓦，淘汰落后炼钢产能6083万吨、炼铁产能8172万吨、水泥产能2.14亿吨，形成节能能力约1.1亿吨标准煤。2010年2月，国务院印发了《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，以钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业为重点，进一步加快淘汰落后产能，并采取了分解落实目标责任、完善政策约束、建立激励和监督检查机制等一系列综合措施，确保任务按期完成。图三：“十一五”以来中国淘汰落后产能情况加快发展服务业。与相同发展水平国家相比，中国服务业占国内生产总值比重偏低。2009年以来，中国大力推动生产性服务业和生活性服务业发展，有关部门先后制定了《关于加快发展养老服务业的意见》和《关于加快家政服务业发展的意见》等政策性文件，2010年8月，国务院召开了服务业发展改革工作座谈会，提出将发展服务业作为加快转变经济发展方式、调整经济结构的战略性举措，国务院办公厅发布了《关于发展家庭服务业的指导意见》，制定了加快家庭服务业发展的重点支持政策。第三产业增加值比重从2005年的40.5%提高到2009年的42.6%。三、完善制度标准和价格政策建立健全能效制度和标准。推进固定资产投资项目节能评估工作，制定了固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法；继续扩大强制性能效标识实施范围，2009年以来，制定发布了计算机、电风扇、打印机、双端直管荧光灯等9种产品能效标识实施规则，以及进一步加强建筑门窗节能性能标识工作的规则等；制定了氧化铝、再生铅能耗限额标准，编制了钢铁、水泥、烧碱等重点耗能行业能效水平对标指南；实施道路运输车辆燃料消耗量限值标准和准入制度；制定了能源管理体系、企业节能量计算方法等基础标准33项；发布了节能发电调度经济补偿办法，完善推广节能发电调度政策。为了保证有关政策和标准的贯彻实施，组织各地节能监察机构对重点用能单位的产品能耗限额标准、淘汰落后产能、能源计量器具配备情况进行了执法监察。对关停机组违规并网发电等问题进行了查处。中国通过深化能源价格改革，进一步完善节能降耗经济政策。2009年以来，实施了成品油价格和税费改革，多次调整成品油价格，不断完善价格形成机制。2009年11月，提高全国销售电价，进一步优化了电价结构，更好地体现了公平负担成本的原则。2010年6月，上调天然气出厂基准价格，取消价格双轨制，扩大浮动幅度，引导天然气资源合理配置。自2010年6月起，全国电解铝、铁合金等8个行业的限制类企业电价加价标准由每千瓦时0.05元提高到0.10元，淘汰类企业执行的电价加价标准由每千瓦时0.20元提高到0.30元。在此基础上，各地还可以根据需要进一步提高相应加价标准。同时，对能源消耗超过国家和地方规定单位产品能耗（电耗）标准的，实施惩罚性电价，对超标一倍以上的，比照淘汰类电价加价标准执行。四、实施重点节能工程2009年至2010年上半年，全国共安排中央预算内投资39.7亿元、节能财政奖励资金89亿元，支持十大重点节能工程项目2389个，形成年节能能力5620多万吨标准煤。初步统计，“十一五”前四年，中央财政累计安排287.6亿元，用于支持地方和企业重点节能工程项目，形成节能能力1.4亿吨标准煤。专栏一：十大重点节能工程为贯彻落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,实现单位GDP能耗降低20%左右的约束性目标，国家发展改革委等部门根据《节能中长期专项规划》，制定并下发了《“十一五”十大重点节能工程实施意见》，十大重点节能工程为：燃煤工业锅炉（窑炉）改造工程区域热电联产工程余热余压利用工程节约和替代