关于地方政府提供公共服务问题IssuesonLocal

-1-关于地方政府提供公共服务问题IssuesonLocalServicesDeliveryinChina刘铭达(LiuMingda)在社会主义市场经济条件下，把政府的主要职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。其中，为社会提供公共服务是地方政府最基本的职能，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。一、公共服务需求与供给矛盾突出（一）社会对公共服务的需求越来越大政府提供公共服务的界点，有一个通俗说法，是指市场不便干或干不好的事情。随着经济社会的进一步发展，社会对公共服务的需求将会越来越大，要求越来越高。这些需求主要有：1.基础教育。教育具有公共产品和准公共产品属性，其中基础教育是纯公共产品。义务教育是现代社会的产物，是现代国家政治职能的体现。为了提高整个民族的素质，客观上要求政府提供覆盖全民的教育服务，特别是义务教育服务。2.社会保障。社会保障服务主要指居民的养老保险、医疗保险、失业保险、社会救济等保障。此外，还有安全保障等服务需求。3.防灾救灾。为了避免自然灾害给社会造成巨大损失，政府必须在-2-防灾救灾方面提供必要的服务。一方面，要做好灾害的预防，加大气象、地质、江河堤坝建设等的投入，防止或减少灾害造成的损失，另一方面，对因灾造成的损失要给予救助，确保灾民的生产生活。4.环境保护。泛指居民生活的社会和生态环境的保护。5.公共基础设施建设和公共服务。如防洪堤、公共道路、桥梁、路灯、交通指挥系统等直接提供利益、造福于公众的公共工程和为居民提供的各种公共服务。（二）政府提供公共服务的能力有限社会的进步，客观上要求政府提供越来越多的公共服务，以满足人民群众物质文化生活不断发展的要求。但是，财政是实现政府职能的物质基础，提供公共服务，需要有足够的财力保证。实际上，对于大多数发展中国家来说，政府特别是地方政府并没有足够的能力为居民提供广泛高质的公共服务。我国西部地区相对于沿海地区来说，公共服务的供求矛盾更加突出。一方面，财政收入总量小。西部地区由于经济基础薄弱，缺乏支柱财源，财政收入总量小，增收后劲不足。这几年虽然财政增收的速度较快，但由于基数小，质量不高，实际可用财力并不大。如广西，没有大的支柱财源，年利税超10亿元的单个企业一个也没有，几百亿元的财政收入要靠千军万马一点一滴地收起来。这几年广西的财政收入增幅虽然都超过两位数，但人均财政收入却排在全国的23、24位，人均财政收入不及全国平均水平的1/2。另一方面，财政支出压力大。在安排财政支出时往往捉襟见肘，财政基本上是“吃饭财政”。如广西这几年全区工资性财政支出和正常公用经费-3-支出占全区一般预算支出的比重就接近80%，全区能用于发展经济和社会各项事业的财政资金十分有限。这种状况在县乡一级尤为突出。欠发达地区经济发展的任务相当重，为了缩小与发达地区之间的差距，加快发展，政府更加注重加大对经济建设项目的投入，财政还难以从竞争性、经营性领域退出，财政必须安排一定资金用于支持经济建设。在这种情况下，政府提供公共服务的质量就必然会受到影响。（三）当前地方公共服务存在的实际问题虽然地方政府在提供公共服务方面做了很大的努力，但由于上述原因，地方公共服务提供方面仍然存在着许多突出的问题。以广西为例，广西财政面临着十分困难的局面，公共服务供求矛盾尖锐。一是财政赤字严重，保发工资和政权运转压力大。县乡财政困难最直接的表现，就是不能按时足额地发放工资，拖欠干部职工工资的现象比较普遍。1999年全区81个县（市）有60多个县欠发干部职工工资，有的县乡欠发工资达4、5个月，有些即使是勉强正常发放工资的县乡，也是靠“拆东墙补西墙”，甚至靠借贷来保发工资。另外，县乡政权正常运转所需的经费难以得到保障，如水电费、差旅费、通讯费、汽油费都难以支付，一些乡政权的正常运转已到了难以为继的程度。即使有些能基本运转的县乡，也是靠挪用专款来维系。二是县乡基础设施十分落后。据统计，1999年全区69％的乡镇卫生院有危房；中小学校危房面积434万平方米，比例高达9.2％，严重威胁着师生的安全，影响正常的教学秩序；全区有20个乡镇和784个-4-村委会无办公用房，186个乡镇和1963个村委会办公用房属严重危房，一些乡村干部只能把公章带在身上办公。在乡村一级的医生、老师住宿条件简陋、办公设备缺乏，生活条件差，因此，难以安心工作。同时，农村中的水利设施，道路桥梁年久失修，已严重影响农民的生产生活。三是农村贫困人口多，困难程度大，特别是在革命老区、边境地区和少数民族聚居区。有不少农民还住在茅草房，日常生活用品奇缺，看病难，上学难问题异常严重，生活十分艰苦。四是城乡享受公共服务差距大。城市居民基本上能享受到养老、医疗、失业、最低生活保障以及文化体育等公共服务，而广大的农村居民则没有享受或享受的程度很低，农民因病致贫、因病返贫的现象尤为突出。这些问题的存在，迫切要求政府采取有效措施加以解决。二、广西近几年来改善公共服务的尝试近几年来，广西政府为了改善公共服务，进行了一系列有益的尝试。由于广西经济社会发展较为滞后，财政比较困难，在钱少事多矛盾十分突出的情况下，不可能把所有问题一下子解决，必须分清轻重缓急，巧做“少米之炊”，按照分步实施、突出重点的原则，首先解决当前最迫切需要解决的问题，较为有效地缓解县乡财政困难。主要措施有：首先采取措施努力增加市县财力，缓解县乡财政困难，增强市县乡提高公共服务的能力；同时，安排资金支持一些特困地区，如改善中越边境地区和贫困县的公共服务设施，然后再支持改善农村公共服-5-务的薄弱环节，待这些工作完成后，最后支持中心城市和沿海地区发展，增强这些地方对周边和全区经济社会发展的带动能力，使全区提供公共服务的整体能力逐步得到增强。（一）增加县乡财力，确保干部职工工资正常发放和政权组织正常运转干部职工工资不能正常发放和基层政权组织不能正常运转，是当时广西财政最迫切要解决的问题。我们把缓解基层财政困难作为解决矛盾的切入点和首要任务。一是通过加大转移支付力度，增加县市可用财力。从1994年起，自治区本级财政逐年增加对地市过渡期转移支付补助。特别是从1999年以来，自治区本级财政大幅度地增加了对地市过渡期转移支付规模，2001年自治区对各地市的转移支付补助额比1998年增长了3.3倍，享受面扩大到了77.8%，比1998年扩大了46.9个百分点。同时，实行专项转移支付，并在批复决算时，按照规范化、程序化、制度化、公式化的原则，充分考虑各地的实际困难，有针对性地重点解决一些在预算执行中难以解决的问题。二是微调财政体制，提高基层理财积极性，增强市县财力。从2001年起，包括调整自治区本级对地市税收增量返还系数；把一些小的、零星的收入全部留给市县，自治区本级不再分享；取消原财政包干体制下的地市作贡献上解；取消地市农业税倒“三七”上解与农业税提价增收上解等七项措施，体制微调每年给市县增加了4亿多元的可用财力，随着各地的经济发展还将不断增加。这些措施实施后基层财政困难得到了缓解，从2001年底起全区基本不再欠发当年干部职工工资。-6-（二）突出支持重点，安排资金支持少数落后地区和农村薄弱环节，改善公共服务解决了工资发放的突出矛盾后，我们又积极筹措资金，分期分批解决最基本的公共服务问题。1.实施边境基础设施建设工程，改善边境地区居民的基本生产生活条件。广西边境地区由于长期处于战争状态，战争结束后国家用于战后恢复、医治战争创伤的资金也十分有限，边境地区人民的生产生活条件一直是全区最差的地方之一。为了改善边境地区居民的生产生活条件，加快边境地区的经济发展，促进边境地区政府公共服务能力的提高，2000年，自治区党委、自治区人民政府作出了加强广西边境地区建设的决策，筹资20多亿元（其中财政专项4.2亿元），决定用两年左右的时间，在边境8县(市、区)开展边境建设大会战，重点加强交通、通信、教育、卫生、广播电视和文化等基础设施建设，使边境地区群众的生产生活条件明显改善。通过两年的努力，广西边境地区基础设施建设得到一定程度的改善，基本实现了村村通电、村村通广播电视和电话，解决了边境地区8.62万人的饮水困难，修通了152条村级道路，10000户贫困户4.17万人告别了祖祖辈辈居住的茅草房，改善了乡村两级的办公、办学和医疗卫生等条件。2.开展东巴凤基础设施建设工程，改善部分革命老区生产生活条件。广西的东兰、巴马、凤山三县是自然条件比较恶劣的革命老区，是我区最贫困的地区之一。为了尽快改变三县的落后面貌和加快建设小康社会的步伐，自治区党委、自治区人民政府决定，从2003年起，-7-集中人力、物力、财力，用两年时间，在东巴凤开展了基础设施建设项目。重点改变东巴凤的交通、教育、医疗卫生、文化、居民饮水、生态环境等落后状况。项目工程于2003年5月开始实施，目前已基本完工。按照自治区党委、政府的决策，其中自治区财政筹集了2.75亿元资金专项用于支持东巴凤基础设施工程的实施，改善了这些地方群众的生产生活条件，改善东巴凤的投资环境，为三县脱贫致富、全面建设小康社会打下坚实的基础。3.加大扶贫开发投入，促进贫困地区提高公共服务能力。2001—2004年，包括中央财政下达给广西的扶贫资金、自治区本级财政安排的扶贫资金和市、县各级财政安排的扶贫资金共计30.46亿元。此外，还争取银行扶贫贴息贷款36.36亿元，争取广东帮扶资金及社会各界无偿援助共计3.88亿元。资金主要用于贫困地区乡村道路、人畜饮水、沼气池等基础设施建设。目前，广西的扶贫工作取得了明显效果。一是基础设施和生态建设得到加强，群众生产生活条件有了新的改善。新建、扩建贫困乡村四级公路和通村屯道路3.36万公里；建设沼气池52万座；修建人畜饮水工程1.5万处，解决了190多万人的饮水问题；基本农田建设9.93万亩、农田水利建设39.37万亩，进一步改善了贫困地区生产生活条件和生态环境。二是实施和完善异地安置，将一部分生存环境极为恶劣的群众安置迁移到条件较好的地方。目前，异地安置场点累计进场达25万人，绝大多数安置群众生活逐步改善，安居乐业。三是优势产业得到发展，群众稳定增收的基础进一步增强。四是贫困地区的科技、教育、文化、卫生等各项社会事业得到进一步发-8-展，人口素质逐步提高。贫困地区办学条件明显改善，改造农村学校危房50多万平方米，适龄儿童入学率、青少年初中升学率明显提高；全区乡乡建有卫生院，大部分村委会建有卫生室，农村缺医少药状况得到改善；全区基本实现了村村通广播电视；全区农村通信通话率达到90%以上。4.实施农村基层公共基础设施专项工程建设。针对广西农村公共服务基础设施差的情况，自治区党委、自治区人民政府决定，从2001年起，用两年左右时间，通过调整财政支出结构，配合中央财政安排的与教育、卫生、基层政权建设相关的专款补助，从自治区本级调剂安排5.2亿元财政资金，重点用于农村教育、卫生、乡村两级基层政权组织办公条件等三大公共基础设施建设，并对民族县、贫困县、民族乡和贫困乡镇以及公共基础设施比较落后的新建县、城区给予倾斜、照顾。通过两年的建设，全区2830个村和166个乡镇新建了办公楼，1860个村和178个乡镇维修扩建了办公用房；371个乡镇卫生院扩建、改建了业务用房，1328个乡镇卫生院配置了基本的医疗设备；875所中小学的危房得到了改造，新增校舍面积56.5万平方米。通过增加投入，加快建设，广西农村基层公共基础设施得到了明显改善，基层公共服务水平得到了较大提高。（三）支持中心城市建设和沿海基础设施建设摆脱困境，改善公共服务水平，不能单靠输血，而必须增强其造血功能，提高其自我发展的能力。在这方面，我们主要采取了以下措施：一是支持中心城市基础设施建设。自治区筹集、调剂了21.62亿元-9-资金，重点支持了南宁市、柳州市和北海市3个中心城市的防洪、城市基础设施、城市交通等重大基础设施项目建设，进一步改善了城市经济发展及投资环境，增强了中心