加快发展养老服务业积极应对国际金融危机

国际金融危机下的中国社会政策论坛之十加快发展养老服务业积极应对国际金融危机中国社会科学院社会政策研究中心张时飞一、加快发展养老服务业是关系改革发展全局紧迫而重大的任务1、老龄社会是21世纪中国的重大国情。我国人口老龄化出现的新情况新问题，要求把加快发展养老服务业摆上国民经济和社会发展更加突出的位置。截至2008年底，我国60岁以上老年人口达到15989万人，约占全国总人口的12%。其中：65岁以上老年人口已达10956万人，占全国总人口的8.3％；80岁以上高龄老人已达到1805万，并以年均100万以上的速度增长；城市老年人失能和半失能的已达到14.6%，农村已超过20%；城市老年空巢家庭已达到49.7%，农村空巢和类空巢家庭已达到48.9%。老年人口基数增大，高龄、失能或半失能老人快速增加，空巢家庭比例不断提高，家庭养老功能日益弱化，迫切需要加快发展我国养老服务业，切实提高广大老年人生命、生活质量。2、老有所养是党的十七大提出的战略目标。我国老年社会保障制度不断健全，要求把加快发展养老服务业作为当前及今后一个时期实现老有所养的战略重点。完善的养老体系包括基本收入保障和基本服务保障。改革开放以来特别是近几年，我国老年社会保障制度建设取得重大进展，初步形成了以城镇（职工和居民）基本养老保险和医疗保险、新型农村合作医疗和养老保险以及城乡最低生活保障为重点的社会保障基本框架，从制度上保证了老年人基本生活和医疗费用。也应清晰地认识到，我国养老体系还不健全、不完善，特别是养老服务体系还未真正建立健全起来。目前，我国各类养老服务机构只有4万个、床位只有230多万张，平均每千名老人只有11张床位，不但与发达国家相比差距甚远，就是与发展中国家平均每千名老年人拥有养老床位30至50张相比，供需矛盾突出。我国城市中48.5%的老年人有各种各样现实的养老服务需求，但目前城市居家养老服务需求总的满足率只有15.9%，差距也十分明显。健全的收入保障应有发达的服务保障作支撑，加快发展我国养老服务业，已经是迫在眉睫的紧要任务。3、应对国际金融危机亟需培育战略性新兴产业。养老服务作为集生产、经营、服务于一体的综合性产业，在当前保增长、保民生、保稳定方面发挥着重要作用。国际经验和我国实践都表明，养老服务是集生产、经营、服务于一体的综合性产业，产业链长、涉及领域广、吸纳就业人数多、促进生产、拉动消费大，在经济建设、社会发展以及稳定就业等方面发挥着重要作用。一是，养老服务是一个极具经济价值和开发潜力的“朝阳产业”。除了传统意义的老年生活照料、康复护理、专项用品开发等外，养老服务还包括老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化、教育等诸多产业，产业链长，关联度高，涉及领域广，市场需求大，发展前景广阔。根据国家发改委产业司提供的数据，日本1998年养老服务业产值为3100多亿美元，预计到2025年将达到7000亿美元。韩国2005年养老服务业产值为27万亿韩元。据全国老龄办测算，仅家政服务和护理服务两项，目前潜在的市场规模已经超过700亿元，2010年将增加到1300亿元，到2020年将超过5000亿元。二是，养老服务属于第三产业，是现代服务业的重要组成部分，吸纳就业能力强。全国老龄办专题研究显示，按照就业人员与有需求的老年人数1:10的比例计算，2006年城市居家养老大约需要180万服务人员，预计到2020年扩大为650万人，平均每年增加30多万个就业岗位。据中国社会科学院社会政策研究中心测算，按照就业人员与有需要的老年人数1：4的比例计算，预计到2020年全国各类养老机构大约需要300万名服务人员。正因如此，许多国家或地区把发展养老服务业作为应对当前国际金融危机、稳定就业的重要举措。例如，日本政府最近宣布的总额约为135亿英镑的一揽子提振经济方案，其中一项就是培训失业人员成为养老机构的服务人员。据统计，到2010年，日本养老机构需要新增服务人员超过10万人。1国际金融危机下的中国社会政策论坛之十二、加快发展养老服务业的关键是加大政府财政投入力度党和政府历来高度重视养老服务业发展。党的十七大明确提出“老有所养”的目标，中共中央政治局第十三次集体学习时再次予以强调。为深入贯彻落实中央精神，2006年和2008年，全国老龄办、民政部等10部门相继出台了加快发展养老服务业和全面推进居家养老服务工作的政策文件，各地各部门也积极制定了具体措施。但总体上看，与广大老年人不断增长的新需求、新期待相比，养老服务业发展明显滞后。据专家测算，目前我国养老服务市场年需求约为6000亿元，而实际提供的不足1000亿元。综合分析，政府财政投入不足是当前影响养老服务业加快发展的重大制约瓶颈。1、老年社会保障体系不健全，目前有上亿老年人尚未享受养老保障待遇，养老服务业发展缺乏基本动力和活力。据统计，2008年全国60岁以上老年人口15989万人，而已享受养老保障待遇的仅有5816万人（参加城镇基本养老保险的离退休职工5304万人，全年领取养老金的农民512万），占全国老年人口总数的36.4%。换言之，全国目前仍有10173万60岁以上老年人尚未被社会保障制度所覆盖，其中农村老年人占绝对比重。以北京市为例，2008年全市60岁以上老年人口236万人，而因种种原因尚未享受养老保障待遇的约70万人，其中51万人是农村老年人口，约占全市无保障老年人口的72.9%。特别需要指出的是，在已享受各种养老保障待遇的人员中，有相当部分是不足60岁的老年人口。有调查显示，中部某省会城市77万领取养老金的离退休职工中，60岁以上的仅为37万人，占该市离退休职工总数的48.1%，不足半数（原因主要是大量青壮年劳动力因企业破产转制提前退休和女性退休年龄为55周岁）。进而言之，在上亿老年人特别是农村老年人普遍无社会保障的情况下，要推进养老服务业加快发展，难度很大。因此，加快健全老年社会保障制度，特别是加大政府财政投入力度，是当前及今后一个时期发展养老服务业首要且基础性工作。2、发展资金主要由各级地方财政负担，中央财政投入有限，是目前养老服务业难有实质突破的重要因素。早在2006年，国务院办公厅就转发了全国老龄办和发展改革委等10部门关于加快发展养老服务业的意见，明确提出要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。为贯彻落实文件精神，国家有关部门相继安排了部分资金予以支持。如2008年，国家民政部在福彩公益金中安排了2亿元支持五保供养服务设施建设，发改委安排了2亿元资金用于发展社区为老服务，财政部安排了10.8亿元社区公共卫生服务补助资金，支持社区公共卫生服务和人员培训。然问题是，发展养老服务业所需资金巨大，目前主要由各级地方财政负担的筹资方式，难以适应新形势发展的需要。从各地推进情况看，经济条件较好的东部沿海地区，养老服务业发展较快，效果初显。经济欠发达的中西地区除部分省会城市外，养老服务业发展缓慢，困难重重。因此，养老服务业要在较短时间内取得突破性进展，中央财政必须尽早安排资金，并逐步提高所占比重。三、加快发展我国养老服务业所需财政资金总量的静态估计要推动我国养老服务业加快发展，政府亟需强化两大块资金投入，即基本实现养老保障制度全覆盖所需资金（做大需方）和基本建立覆盖城乡养老服务体系所需资金（做强供方）。1、基本实现养老保障制度全覆盖所需资金的概算。要妥善解决老年人基本生活保障问题，治本之策是在全国普遍建立国民养老金制度（或曰全民养老补贴），即在现行“缴费型”养老保险的基础上，新增“非缴费型”养老保障制度（或曰“零支柱”）。考虑到这一建议关乎重构我国养老保障体系，本文暂不论及。治标之策有两个。第一，建立城乡无社会保障老年居民养老保障制度。目前北京、天津、上海及部分省份的市、县已全面实施。如北京市有关文件规定，年满60周岁本市城乡无社会保障老年居民,每人每月可享受200元养老待遇；上海市有关文件规定，年满65岁本市城镇老年居民，每人每月可享受400-500元养老待遇。基于各地有益经验，可概算目前全国普遍建立这一制度所需资金。方法如下：首先确定保障对象人数及结构。如上所述，目前全国有上亿60岁以上老年人口尚未享受养老保障待遇，其中70%在农村。为方便估算，我们取最低值1亿老年人，农村老年人则为7000万。其次确定保障水平及地区差异。作为一项基本生活保障制度，其保障水平应不低于城乡低保人均2国际金融危机下的中国社会政策论坛之十3补差。资料显示，2009年第一季度全国城市低保人均补差为每人每月180元，农村为71元。我们假定，城市养老待遇定为每人每月200元、农村养老待遇定为每人每月100元。最后估算制度全面建立所需资金量。公式为：保障资金＝保障对象×月保障待遇×12。以此推算，在全国普遍建立城乡无社会保障老年居民养老保障制度，城市年需资金720亿元，农村年需资金700亿元，共计年需资金1420亿元。第二，建立城乡高龄老年人基本生活津贴制度。目前全面推行的有北京、宁夏等省份。如北京市有关文件规定，年满90周岁本市老年居民，每人每月可享受100-200元高龄津贴；宁夏回族自治区有关文件规定，百岁以上老年人每人每月按300元、90至99岁老年人每人每月按当地低保标准的130%、80至89岁老年人按当地低保标准享受高龄津贴。基于两地有益经验，可概算全国普遍建立这一制度所需资金。方法如上。我们假定，高龄老年人暂定为年满80周岁（有条件时可降至年满75周岁）的老年人，每人每月平均发放200元高龄津贴。由此推算，目前全国1805万80岁以上高龄老年人，年需资金433亿元。2、基本建立覆盖城乡养老服务体系所需资金的概算。考虑到老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化、教育等产业链条长，市场作用大，所需资金非本文所能及。本文重点考察养老服务体系的两个核心构件----机构养老和居家养老，并把着力点放在养老服务设施建设上。第一，全国新增养老床位所需资金的估计。方法如下：首先确定新增养老床位数量。国际经验及我国实践都表明，需要机构养老服务的人数约占老年人口总数的3%左右。以此推算，目前我国15989万老年人口中，需要机构养老服务的人数约为480万，与之相适应，全国至少需要480万张养老床位。剔除现有养老床位数235万张（2008年民政统计公报数），全国仍需新增245万张养老床位。其次确定单张养老床位所需建设资金。总体判断，未来新增养老床位主要采取“民办公助”模式建设，即鼓励社会组织或公民个人兴办养老机构，政府对符合条件的养老机构，按照单张床位予以一次性建设资金补贴。综合各地出台的政策措施，政府资助单张养老床位的平均标准大体在1万元左右。最后估算政府所需资金量。公式为：政府资金投入＝新增养老床位×单床资金补贴。以此计算，全国共需投入资金245亿元。第二，城乡社区养老服务设施建设所需资金的估计。由于居家养老主要立足于约占全国老年人口75％的低龄和健康老人，社区养老服务设施建设至关重要。根据国家有关文件并结合各地实践，我们认定，健全的居家养老服务体系至少应包括：在全国城乡社区（社区居委会和村民委员会）都应建有集生活服务、文化活动、老年教育等诸功能的居家养老服务网点（或曰“星光老年之家”）。依此设计，目前全国68.7万个城乡社区（社区居委会有8.3万个，村民委员会60.4万个），政府按照每个城市社区平均10万元、农村社区平均5万元的建设标准予以财政补助，全国共需投入资金385亿元。特别需要指出的是，加快发展养老服务业所需资金并不完全是新增财政投入。事实上，如果养老保障实现了全覆盖，养老服务业有了较快发展，至少有几大块资金可缩减甚至取消，如民政部门支出的部分低保、五保资金，劳动保障部门支出的部分企业退休人员社会化管理服务资金，各地各级残联支出的部分残疾人生活保障金等。以城乡低保为例，据统计，2008年全国城市低保对象中，60岁以上老年人316.7万人，占总人数的13.6％；农村低保对象中，60岁以上老年人1234.4万人，占总人数28.8%。全年城市低保人均补差每人每