国家事业单位改革和服务业改革

国家事业单位改革和服务业改革相关政策及其影响研究刘宪华张昌同任振和林峰周韶雄取得的成果•完成了《国家事业单位改革及服务业改革有关政策文件汇编》•形成了研究初稿一、事业单位现状概念：国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织特点：（1）由政府主办并管理(2)根据国家计划进行活动(3)运营基本脱离市场，不以赢利为主要目的；(4)业务活动与国家经济主体脱离，主要从事为社会提供非生产性服务，一般不直接从事物质资料生产(5)经费主要依靠财政拨款，一般由国家财政给以全部或部分补助(6)机构设置由政府机关批准，人员列入国家事业编制。事业单位分类：一是行政类事业单位。主要指经国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或具有为政府行政行为提供行政支持、执法监督、行政保障等职能的单位，如各类行政执法机构、独立监督机构等。二是公益类事业单位。主要指承担国家交办的发展公益事业任务，面向社会提供普遍服务的单位。如义务教育、基础科研、社科研究、信息统计、公共卫生服务、环境保护、体育运动、社会福利、公共图书馆、纪念馆、博物馆等单位。三是经营类事业单位。主要指承担的不是国家指令性任务，而是国家允许、提倡和鼓励的公益事业，其产品具有一定公益性的单位。如大中专学校所属的实习工厂、农场、俱乐部、宾馆(培训中心)、招待所、劳动服务公司、物资供应站、开发性科研机构、房地产管理单位、工程勘察设计单位、非公益性地质勘察单位、经济签证类社会中介机构等单位。事业单位的总体情况中国全部事业单位：130多万个独立核算事业单位：95.2万个纳入政府事业编制的人员：近3000万事业经费支出：占国家财政支出30%以上事业单位受过高等教育的人：60%科研人员：有70%以上集中在国家举办的各类教育、卫生、科研单位的教师、医生：95%以上事业单位使用非经营性资产：三分之一左右拥有的国有资产：近30000亿元存在的问题：——人员多，财政负担重。中国的公共服务面临着紧缺的尴尬场面，公民对事业单位的服务要求进一步提高，这就要求中国必须加大对公共服务领域的投入，也就面临着人员增多，财政负担进一步加重。——机构复杂。事业单位分别附属于不同的政府部门，使得有些机构重复设置，从而造成了不同程度的行政性垄断，导致市场分割，造成了人力和财力资源的浪费。——管理不力，整体效能差。虽然在管理方面正在由原来政府主办并主管”逐步转变为“政事分开”，但是由于没有相关的法规制度的配合，造成了管理方面各自为政、条块分割的局面，工作性质相近的事业部门分散在不同的系统，互不统属，协调性差。——改革进展较慢。二、国家事业单位和服务业改革的总体思路和政策（一）国家事业单位改革的总体思路和着力解决的突出问题——重新界定政府的角色和从商业性活动中退出——改革公共财政以便更好地为公共服务付费——允许非国有部门提供更多的公共产品——加强公共部门内部的问责机制——建立绩效管理和监督体制——着力解决的突出问题：主要是科技、教育、医疗卫生三个领域。科技领域主要是解决科技和经济结合，建立科研开发机制；教育领域主要是形成教育供给适应人才需求变化的机制，鼓励和建立多元化投资办学的竞争机制；医疗公共的重点是解决医疗资源合理配置，降低过高的医疗费用和药品价格，使广大的老百姓特别是低收入者能看得起病。（二）国家对事业单位分类改革的主要政策和改革方向确定试点：山西、上海、浙江、广东、重庆分类改革试点的主要内容是：根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个类别。承担行政职能的事业单位改革政策：下一步的改革方向是：结合深化行政体制改革和政府机构改革，对完全行使行政职能的事业单位，根据具体情况，进行相应调整，具备条件的转为行政机构；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与有关单位的职能和机构进行整合。今后，原则上不再批准设立承担行政职能的事业单位。从事生产经营活动的事业单位改革政策：下一步的改革方向是逐步转为企业，依法进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制。今后，不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。从事公益服务的事业单位改革政策和方向公益一类。这类单位从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务；不能或不宜由市场配置资源。这类单位的宗旨和业务范围，由国家确定并严格执行。所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用。履行职能依法取得的行政事业性收费或基金，要上缴国库，实行“收支两条线”管理，收支彻底脱钩，不得自主支配。对这类单位要严格考核制度，逐步建立和完善责任制度。有关部门对其执行国家确定的宗旨和业务范围情况、工资政策执行情况以及遵守国家有关法律法规的情况进行检查。对违反国家规定和履行职责不到位的单位，要追究其主要领导人的行政责任，并对该单位进行相应处置。要通过加强对这些单位的全面监督和管理，不断提高其服务质量和社会效益，要严格控制这类单位的机构编制。公益二类：这类单位的公益服务主要面向社会，涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需求，可部分实现由市场配置资源。这类单位根据国家确定的公益目标开展相关业务活动，依法取得服务收入。所需经费由财政给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入。其基本公益服务项目与收费标准，由政府规定；其他公益服务项目与收费标准，接受政府指导。其服务质量执行相关标准。在完成规定任务的基础上，可依法开展相关的经营活动。提供公益服务取得的服务性收入，符合条件的要实行“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入，纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展，并依法纳税。对这类单位要建立和实行绩效评价制度，加强遵守法律法规、执行政策规定方面的监管。根据不同行业事业单位的特点，分别制定绩效评价指标体系，并定期组织评价。评价结果要以适当方式公布。要通过加大对这类单位政府监管和社会监督的力度，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。要根据工作任务和服务对象等情况，统筹规划这类单位的机构设置、合理核定人员编制。公益三类：这类单位的业务活动具有公益属性；可实现由市场配置资源。今后，这类单位主要由社会力量举办。这类单位经费自理，自主开展公益服务活动和相关经营活动，自主决定用工。开展相关经营活动取得的收入可自主支配并依法纳税。承担政府有关任务的，政府给予相应的经费补助。其服务质量和服务价格参照相关标准并接受政府监督。其中，有些单位具备转企条件后应逐步转为企业。对这类单位也要根据其具体特点，开展相应的绩效评价。国家通过制定法律法规、政策措施和相关标准，引导和规范这类机构。除政府举办的单位外，不再核定机构编制。（三）国家关于人事制度改革的政策依据：《深化干部人事制度改革纲要》(中办发[2000]15号中组部人事部制定并下发了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》(人发[2000]78号）指导思想和目标任务：建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。（三）国家关于人事制度改革的政策基本思路：按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇；根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理；在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的用人机制。通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造性，促进优秀人才成长，增强事业单位活力和自我发展能力，减轻国家财政负担，加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。（三）国家关于人事制度改革的政策建立以聘用制为基础的用人制度：全面推行聘用制度、建立解聘辞聘制度、加强聘后管理。改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制：对不同类型事业单位的领导人员，按照干部管理权限和一定程序，可实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式。建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度：科学合理设置岗位，逐步实现专业技术职务的聘任与岗位聘用的统一。逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。通过深化职称改革，强化并完善专业技术职务聘任制建立选人用人实行公开招聘和考试的制度：逐步建立固定与流动相结合的用人制度：有条件的单位应积极实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法。（三）国家关于人事制度改革的政策建立形式多样、自主灵活的分配激励机制：——贯彻按劳分配与按生产要素分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，扩大事业单位内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。——进一步扩大事业单位内部分配自主权。——积极探索按生产要素分配的改革。——发挥工资政策的导向作用。对到艰苦边远地区事业单位和在特殊岗位工作的人员，继续在工资待遇上给予优惠政策。建立多层次、多形式的未聘人员安置制度：——坚持以内部消化为主的原则——制定切实可行的政策，引导鼓励未聘人员面向基层、农村和企业——要为妥善安置未聘人员创造条件（三）国家关于人事制度改革的政策建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度：——加强对事业单位人事工作的监督——建立健全事业单位人事工作的宏观管理制度——做好事业单位人事争议的处理工作——健全和完善事业单位人事管理的政策法规体系。加强领导，统筹规划，积极稳妥地推进事业单位人事制度改革工作：——加强领导，统筹规划。——突出重点，分类推进。重点搞好科研、教育、卫生、文化等事业单位的人事制度改革，探索分类改革的办法、途径和经验（四）国家关于财政体制改革的政策公共财政体制改革的政策：事业单位财政资金今后将主要用于两个方面，即公益性事业单位正常运转的基本支出预算和用于符合公共财政支持方向的项目支出预算。如仅从财务数据上分析，经费自给率为45%，很难说气象是纯粹公益性事业，或者是准公益事业，而创收取得的收入又主要用于津贴补贴（四）国家关于财政体制改革的政策财政预算及财务管理改革政策：一是要强化预算的事前控制作用；二是要做到规范预算管理，先有预算才能开支，预算和执行高度统一；三是要加强预算的前瞻性；四是要规范财务行为，不能随意调整使用资金；五是要提高资金的使用效益。实行综合财政预算改革的政策：所谓综合预算，就是财政按照“核定收支，定额或定项补助”的原则核定财政拨款。国家为了鼓励和加快事业单位的改革，促进其发展，改变了对事业单位的预算管理方式，并推出各种优惠政策鼓励事业单位在搞好基本工作之外，积极进行创收。这些事业单位充分利用自身的技术和资源优势积极组织创收，使事业单位从统收统支的封闭型财务管理向扩大单位自主权、增强单位内在活力的开放型财务管理转变，从单纯服务型向有偿经营服务型转变，从单一渠道办事业向多渠道、多形式、多层次办事业转变，从而缓解了财政投入不足的矛盾，增强了事业单位的自我发展能力。（四）国家关于财政体制改革的政策实行非税收入改革的政策：——明确政府非税收入管理范围：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。——分类规范管理政府非税收入——完善政府非税收入分成管理政策——深化政府非税收入收缴管理改革——加强政府非税收入票据管理——强化政府非税收入预算管理（五）国家关于文化事业单位改革的政策改革