基层政府公共服务能力建设

基层政府公共服务能力建设内蒙古党校、行政学院前言美国第35任总统肯尼迪：“学者懂什么？！他们不曾坐镇白宫！不曾读过所有电报！也不曾整天聆听人们讨论问题！”我，从来没有从政经验。缘起：2007年7月立项国家课题；2009年9月结项；10月，出版著作《我国西部少数民族地区基层政府公共服务能力建设问题研究》。2009年，科研成果进课堂。我常常想起北宋文学家苏东坡的一首诗：——“横看成岭侧成峰，远近高低各不同；不识庐山真面目，只缘身在此山中。”（《题西林壁》）其实，政治又何尝不是如此。我相信：理论研究与政治实践是互动的，专业的理论研究有助于政治水平的提升。前言三个关键词：我区、基层政府、公共服务能力——我区：我国西部地区少数民族自治区——乡镇苏木政府：是行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织，行使着为农牧民提供公共服务和公共产品的职能。——公共服务能力：简单地说，就是指政府提供公共服务和公共产品的功能及其有效性，这是现代政府的一项基本的社会管理职能和重要职责。前言《新时期领导干部能力建设丛书》——提出现代领导干部必须具备的的6大能力。——《提高领导干部公共服务能力》——《提高领导干部政治鉴别能力》——《提高领导干部应对突发事件能力》——《提高领导干部心理调适能力》——《提高领导干部创新能力》——《提高领导干部沟通协调能力》——2008年5月出版，总主编：孙庆聚，主编：中央党校知名教授前言2011年的“两会”前后，幸福成为“热词”，政府的公共服务能力建设问题再次引起普遍关注。？影响个人幸福的重要变量？——研究表明，就业、婚姻、教育、安全、环境、医疗、文化生活等等变量影响着人们的幸福指数，其中，大部分变量与政府的公共服务密切相关。政府应该怎么做？——努力扩大公共服务的范围、更为有效地改善服务的质量——把实现公民的幸福作为一种责任。主要内容分析的框架：一、反思西方“新公共服务”理论和实践在我区的适应性二、我区基层政府公共服务能力建设的特点和规律三、建立健全农牧民参与公共政策制定的决策机制四、建立起完善的基层干部政绩考核机制一、西方“新公共服务”在我区的适应性反思首先，政府在发展中的作用不容置疑。1997年，世界银行在发展报告中指出：“一个有效的政府对于提供商品和服务以及规划和机构是必不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能的。”其次，福利国家的出现及其忧患。美国公共行政管理学家罗伯特·丹哈特(RobertB.Denhardt)20世纪80年代以来，西方国家开始了一场“重塑政府”的“新公共服务”改革运动。改革的基本思路是：一、将决策和执行分开，政府更多的是“掌舵”(决策)，而不是“划桨”(执行)。二、公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展。三、消费者可以在多元的供给者之间进行选择。公共服务市场化是新公共服务的主要内容公共服务——分为三类：公益性较强的基础性公共服务、公益性较强的非基础性公共服务、具有经营性特征的非基础性公共服务。市场化的目的——通过在公共服务供给领域引入市场竞争机制，改造传统的政府公共服务供给模式，实现资源的优化配置和合理利用，提高公共服务供给效能。西方新公共服务对我们的启示首先，新公共服务主张对政府职能进行重新定位，厘清政府、市场和社会三者之间的关系，要求打破传统的全能型政府的模式。其次，新公共服务主张在公共部门管理中借鉴私营的管理经验、方法和技术，这对改善政府管理，提升服务品质有着重要的意义。再者，新公共服务的“顾客至上”的理念对于“政府本位主义”是一个巨大的进步。反思西方新公共服务的前提——新公共服务需要相应的政治、经济、社会环境，比如：1、成熟的市场经济体制和机制，管理现代化的私营企业。2、公民社会的成长，非政府组织的充分发展，且具备承接政府部分职能的能力。一句话：权力要多元、分散，具备多中心治理的政治社会条件。实际——从实际出发，由于市场经济不完善，社会组织不发达，我区各地的发展表明，各级政府仍然地方发展的治理中心和主导力量。结论——如果简单照搬西方国家政府职能改革的经验，盲目地将公共服务职能市场化和社会化，必定会面临“市场失灵”、“社会失灵”和“政府失灵”的三重困难，最终的结果就是导致公共服务的真空或缺失。结果是，农牧民正常的生产和生活受到严重的影响，而且对基层政府的合法性形成巨大的挑战。二、我区基层政府公共服务能力建设的特点和规律1、强化基层政府提供经济性公共服务的责任2、探索基层政府方便有效的公共服务模式3、大力培育农村牧区的非政府组织4、进一步增强基层政府的公共财力强化基层政府提供经济性公共服务的责任？政府的公共服务包括那些内容？美国著名的公共行政和公共政策学者——戈文.斯塔林(GroverStaring)：“按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。”——经济性公共服务，是指政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务；——社会性公共服务，是指政府通过转移支付和财政支持对社会发展项目提供的公共服务。解读斯塔林的定义：提供经济性服务是政府公共服务的应有之义温家宝关于政府公共服务的定义？2003年9月15日，温家宝总理指出，政府的公共服务，“主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务、办事和信息等公共服务系统等方面的职能。”2004年2月21日，温家宝进一步指出，政府的公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。解读中央的精神：结论之一：政府的公共服务主要是指社会性的公共服务；结论之二：中央提出建设公共服务型政府，旨在强化政府提供社会性公共服务的职责，以促进经济、社会的和谐发展；结论之三：以前的政府是“建设型”政府，今后的政府要由“建设型”政府转向“服务型”政府。我区基层政府应该如何确定公共服务的重点？对我区3个盟市12个旗县的农村牧区的调研：☆约有高达74.33%的群众和基层干部选择把“发展经济”排在基层政府职能的首位，其他各项职能依次是：基础教育、生态环境、社会保障、公共卫生。☆在回答“从实际出发，你认为当地基层政府首先应该提供哪些公共服务？”的问题时，有高达51.25%的人认为，基层政府提供的首要的公共服务应该是“改善和优化农村牧区的经济环境”。我们的观点：1、从实际出发，在同一个国家的不同发展地区，基层政府的公共服务内容不应该整齐划一，其着力点必然有所不同。2、我区基层政府应该在社会性公共服务方面发挥出尽可能的力量；但是，调研表明：从我区经济社会发展水平的实际出发，在今后的政府改革中，必须强化，而不是弱化基层政府发展经济的责任。这是我区基层政府有别于发达地区基层政府的职能定位。对于此，必须要有清醒的认识。探索基层政府方便有效的公共服务模式?一个背景：“撤乡并镇”的改革“撤乡并镇”的改革是基层政府管理体制改革的一项重大举措。这项改革，使我区基层政府公共服务的范围和效率面临着挑战。改革动因：财政压力引发了制度变迁熊彼特（美籍奥地利人，是当代西方经济学界的一个自成体系的经济学家）：“凡有重大的改革，都有财政压力的背景”，“财政压力决定了改革的起因和路径”。这一命题对于我国“撤乡并镇”的改革动因有着很强的解释力。从1998年起，我国的许多乡镇在行政管理体制的改革中就把“撤乡并镇、精简机构、分流人员”作为了降低行政成本、减轻农民负担的一个重要的途径和手段。据民政部统计，截止2004年9月30日，全国乡镇数量37166个，比1995年减少了9970个，平均每天撤乡并镇4个，共精简机构17280个，裁减人员8.64万人，减少财政支出8.64亿元。内蒙古自治区改革情况2005年，自治区苏木乡镇机构改革全面推开。2006年，内蒙古自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要：大力推进撤乡并镇，精简机构，降低行政成本，苏木乡镇数量原则上减少一半。经过改革，我区乡镇苏木的数量减少到640个，撤并比例为48.2%。全区乡镇苏木行政人员由29669名减为21586名，共精简人员8000人；事业由32901名减为19003名，共精简近14000人。在领导职数方面，一般乡镇苏木党政领导职数配5—7名，旗县所在地的镇配9名，乡镇苏木党政领导班子成员实行交叉任职，较改革前领导职数相比，大量减少。经过调整，节约财政经费约4400万元。撤乡并镇改革出现新问题阿拉善左旗吉兰泰镇的调研——撤并后，全镇行政辖区面积12411.5平方公里，辖5个社区居委会，25个农牧业嘎查村，总人口31988人次，其中，农区4390人次，牧区5860人次，城镇21738人次，镇域面积扩大了3倍，服务半径增长了2倍，服务人口增多了1倍。问题：基层政府公共服务的范围和效率面临着严重的困境。第四届中欧政府管理高层论坛——行政管理体制改革与提高政府效能（2007年11月13-15日）参会论文：《对基层政府规模与降低行政成本问题的再思考——对我区“撤乡并镇”行政体制改革实效性的反思》行政体制改革的两个重要原则：高效、实际我的观点：社会主体有三部分：政府、市场和社会。一个成熟的市场机制，一个高度发达的社会，政府规模可以适当小一点。如果是市场经济发育不成熟，社会自治能力不够的国家，政府一定是大政府。我们今天的问题不是政府太大或太小，而是有无功效，是否能帮助家庭找到薪水不错的工作，支付得起照顾费用，有尊严的退休。哪个方向能够提供肯定的答案，我们就往那里走。答案是否定的地方，计划就会停止。(奥巴马就职演讲）面对出现的新情况、新问题，必须创新基层政府的公共服务模式基层政府公共服务方式的探索阿左旗吉兰泰镇的做法：比如，设站方式服务——在原镇设立工作站。比如，深入农牧区，流动式推进便民服务——为居住分散的住户提供每月一次的流动服务。比如，以分片包扶为载体，创新服务内容——针对农牧民人口多、工作量大的现实，对全镇25个农牧业嘎查村进行“化整为零”的包扶服务。基层政府公共服务方式的探索赤峰市敖汉旗贝子府镇的网格式的便民服务“硬件”格局：比如，一个便民服务大厅——在镇所在地建立一个综合性的服务大厅，实现服务一条龙；比如，21个便民代办点——在各个行政村设立了便民服务代办点，为农牧民提供代办服务。比如，208个便民服务点——以村民小组长为联络员，该户为联络单位，为群众提供服务。基层政府公共服务方式的探索锡盟东乌旗：围绕解决牧区办事难，创建服务型党委政府（一）设置服务大厅，实行一条龙服务。（二）发放便民手册，实行动态化服务。（5636张便民联系卡，户均一卡）（三）开展现场办公，实行面对面服务。（四）组建服务队，实行主动式服务。（五）推行服务承诺，实行契约化服务。（西方语言）（六）实行“民情日记”制度，实行可视化服务。（七）强化党务政务公开，实行透明化服务。基层政府公共服务方式的探索党员中心户：(221个)——利用党员中心户沟通联系牧民的便利条件，发挥党员中心户“学习中心”、“议事中心”、“服务中心”、“信息中心”、“维稳中心”的功能，破解牧区地广人稀、居住分散、信息不畅、服务不到位等问题，方便群众办事，实现了党和政府工作的全覆盖。额吉淖尔镇：面积5450平方公里，8个嘎查，3个社区，现有1692户，7078人，共有38个党员中心户。大力培育我区农村牧区的非政府组织？改革开放以来，广大农村牧区最大的变化，从政治体制上说，就是各种类型的农牧民组织逐步产生和发展，成为影响农村牧区管理和农牧民生活的重要因素。农牧民组织是指：由农牧民自发组织的，或者是在政府的推动下成立的民间组织，包括农村牧区的各类合作经济组织、维权性民间组织和社会性服务组织，是一种自治组织。农牧民组织合作