政府购买基本公共服务财政政策研究

1政府购买基本公共服务财政政策研究安徽省财政厅社保处【摘要】为更好地满足城乡居民日益增长的基本公共服务需求，近年来，政府向社会组织购买基本公共服务，逐渐成为政府创新公共服务提供方式、改善公共服务质量，提高财政资金使用效率的重要途径。本文从政府购买基本公共服务的概念入手，明晰了政府购买基本公共服务的范围和主体，梳理了政府购买基本公共服务实践中存在的主要问题，并借鉴国内外政府购买基本公共服务的经验做法，从财政政策层面就如何推进政府购买基本公共服务，提高财政资金使用效益提出了相应的建议。【关键词】政府购买基本公共服务财政政策建立健全政府购买基本公共服务制度，是加快政府职能转变、推动政府管理创新、提高政府行政效率的重要途径，也是培育社会中介组织、促进现代服务业加快发展的重要举措。党的十七届五中全会指出，“十二五”时期我国要“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”,对政府采取购买服务的方式为城乡居民提供基本公共服务提出了明确要求。2011年6月，国务院将“强化政府提供基本公共服务的责任，明确基本公共服务的范围、标准及各级政府的事权和支出责任，建立评价指标体系。改革基本公共服务提供方式，扩大政府购买服2务范围，推动提供主体和提供方式多样化”纳入2011年深化经济体制改革20项重点工作，进一步加快了政府购买基本公共服务的进程。一、政府购买基本公共服务的主要内容（一）政府购买基本公共服务的定义公共服务，是指政府为满足国民共同需求而提供的，使社会成员公共受益的各项服务。按照政府提供公共服务的必要性和可能性来划分，公共服务可区分“基本”和“非基本”两类性质的服务。目前，对基本公共服务的内涵并没有明确界定。一种观点认为，基本公共服务是指直接与民生密切相关的公共服务，依据是中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。另一种观点认为，基于我国对基本公共服务的社会需要和财政供给能力，不能笼统地将教育、卫生、文化、科学、社会保障等列入基本公共服务，只能将其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，归属于基本公共服务范畴。本文认为，基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。其内涵包括以下三点：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务属于公共产品，提供基3本公共服务是政府义不容辞的责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围和标准应相应进行调整。本文指的政府购买基本公共服务，就是政府将某些设定的基本公共服务项目，通过建立契约关系的方式交由有资质的社会组织生产出公共产品，并根据服务数量和质量支付相应服务费用的做法。简言之，就是政府提供资金，企业、社会组织和事业单位等供应主体生产，通过契约关系实现基本公共服务目标的机制。（二）政府购买基本公共服务的优越性政府购买基本公共服务，将基本公共服务的提供职能与生产过程分开，在政府职能转变、提高服务质量和财政资金使用效率等方面带来新的变化。其优越性主要有以下几点：一是有利于推动政府职能转变。长期以来，受计划经济的影响，政府提供基本公共服务主要借助特定的政府行政或者事业单位来实施，政府既是基本公共服务的提供者，也是基本公共服务的生产者。在实行政府购买基本公共服务的模式下，政府可以将部分原来由自己生产的基本公共服务交由符合条件的社会组织进行生产，逐步从生产基本公共服务领域退出，而把更多的时间和精力用于公共服务政策的决策和监督等方面，并推进政府实现由“养人办事”到“办事养人”的职能转变。二是有利于改善服务质量效率。在政府将基本公共服务提供者和生产者集于一身的情况下，由于缺乏竞争对手和竞争压力，容易导致基本公共服务的劣质与低效。而通过竞争4获得基本公共服务生产资质的社会组织，大多是公共服务的专业生产者，由于身处市场之中，对于城乡居民所需的公共服务有畅通的信息渠道，提高了服务的灵活性。为应对市场竞争，社会组织往往采取多种措施提高员工队伍素质，凭借领先的专业技术提供高质量的公共产品。同时，社会组织所提供的基本公共服务一般都有多种类型和模式供政府部门选择，政府可以根据城乡居民的需求，提供多样化、差异化的服务。三是有利于提高资金使用效率。政府购买基本公共服务是在确保服务数量和质量的前提下，选择购买费用较低的社会组织生产公共服务。由于社会组织比政府部门具有更强的成本意识，与政府直接投资增设机构、扩大人员，追加经费生产基本公共服务的传统模式相比，政府购买基本公共服务可以有效提高财政资金使用效率。四是有利于推进社会管理改革。政府购买基本公共服务，把部分基本公共服务交给由社会组织进行生产，社会组织在参与提供基本公共服务的同时可获得相应的政策支持和一定的经济收益，有利于保进自身的发展。同时，合理界定基本公共服务内容、不断提高基本公共服务质量，是促进社会和谐的必然要求，也是扩大内需、拉动经济增长的重要动力，并有利于加快转变经济发展方式。（三）政府购买基本公共服务的范围和主体一是政府购买基本公共服务的范围。根据经济社会发展阶段和总体水平，现阶段，基本公共服务大致包括以下四5类服务：一是基本生存服务，包括公共就业服务、社会救助、社会保险等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。2010年2月4日，温家宝总理在省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话中明确指出，由政府保障的基本公共服务，也要深化改革、提高绩效。在服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。根据温家宝总理的讲话精神，本文认为上述四类基本公共服务中，除基础教育、国防安全、公共安全和消防安全等基本公共服务应继续由政府直接提供外，其余各项基本公共服务可根据具体情况探索政府购买服务的方式提供。二是政府购买基本公共服务的主体。基本公共服务属于公共产品，保基本是政府义不容辞的责任。因此，各级政府即为政府购买基本公共服务的主体，须为城乡居民获得基本公共服务的充足性和质量承担最终责任。把政府购买基本公共服务落到实处，在明确责任主体的同时，应进一步明晰政府的职能定位与职权划分。首先，政府购买基本公共服务要求政府从基本公共服务的唯一“提供者”转变为“购买者”、“监督者”。其次，要明确各级政府间的基本公共服务的事权划分。从宏观上考虑，中央政府应从推进基本公共服务均6等化出发，应将义务教育、农村劳动力培训、城乡基本公共卫生服务等基本公共服务项目纳入中央统一购买范围，同时建立健全购买基本公共服务的相关法律、法规，规范购买基本公共服务流程。地方政府主要承担社区矫正、职业教育培训、特殊教育等地方性基本公共服务购买职责，并对生产者进行监督管理。其他如社会救助、社会保险、食品安全等基本公共服务，应由中央与地方政府采取分担方式承担。二、我国政府购买基本公共服务面临的主要问题改革开放以来，我国在政府购买基本公共服务方面已开展了积极的探索。如采取政府购买基本公共服务的方式收集人口普查基础数据和相关信息；面向社会组织和个人购买基本公共卫生和社会养老等基本公共服务等等。但这些政策都尚停留在指导层面，可操作性不强；探索活动也仅限于个别服务项目，涉及面较窄。广东、上海等地虽然率先制定了政府购买单项基本公共服务的指导意见、实施办法和考核评估方法等，由于缺乏实践经验，其指导性和可操作性均有待完善提高。当前，我国政府购买基本公共服务面临的主要问题有以下几点：（一）购买服务项目不明确，资金规模待扩大。首先，政府购买基本公共服务的范围不明确。除面向社会组织和个人购买基本公共卫生服务、社会养老服务等个别基本公共服务项目外，政府相关部门既未明确政府购买基本公共服务的范围和标准，也未对基层政府购买基本公共服务提出相应要求，导致政府购买基本公共服务仍处于自发试点阶段。其次，7政府购买基本公共服务的资金渠道不畅，目前已开展政府购买基本公共服务试点的地方政府，向社会组织购买基本公共服务的资金也只是政府用于提供基本公共服务经费的一部分，本应用于提供基本公共服务的彩票公益金等非税收入资金，则尚未纳入政府购买基本公共服务范围。政府购买基本公共服务资金渠道单一、总量偏小，难以满足政府购买基本公共服务的需要。（二）相关政策之间不协调，资金渠道待整合。目前，相关部门的基本公共服务目标及资金存在交叉现象。例如新型农民培训由农业主管部门管理，而农民工技能培训则是由人力资源与社会保障部门管理；以促进高校毕业生的公共服务为例，教育部门是高校毕业生就业的主管部门，人力资源社会保障部门是就业的主管部门，两个部门都在做同一项工作。这种基本公共服务目标及资金的交叉形成多头管理，最终会导致基本公共服务提供效率的降低，从而降低财政资金的使用效率。（三）服务主体发育不充分，供方市场待培育。社会组织是世界各国基本公共服务的主要提供者之一。由于历史及体制原因，我国社会组织的发育尚不充分，导致政府在向社会组织购买服务时选择有限。从政府方面看,主要是培育扶持社会组织发展的法规政策不够健全，措施手段不够完善。2008年，我国全国性社会团体政府资助收入占总收入的13%左右，低于世界39国政府资助占社会组织收入36%的平均水平。同时，政府购买服务多是针对一时一事的暂时性政策，8缺乏支持社会组织长远发展的配套政策和相关支持措施，不利于社会组织健康发展。从社会组织方面看，主要是社会组织发展水平还不能满足经济社会发展的要求，机构规模小，组织能力弱，资金紧张、人才不足，服务水平普遍不高。（四）服务绩效管理不到位，资金效益待提高。一是绩效管理制度缺失。由于政府购买基本公共服务尚处于试点阶段，虽然有少数基导政府出台了政府购买单项基本公共服务的实施意见，但在购买基本公共服务的绩效方面缺乏量化考核，加上实践经验不足，导致政府购买服务的绩效考核工作亟待改进，服务质量难以保证。二是效率评价体系尚未建立。一定数量的财政资金是否购买了尽可能多的基本公共服务。或者购买一定数量的基本公共服务所使用的财政资金是否最少，没有合理的评价指标进行衡量。三、国内外提供公共服务的政策特点（一）外国政府购买公共服务主要形式及启示20世纪80年代以来，西方国家纷纷开启了以“新公共管理”为导向的政府行政改革。英国实施了公共服务决策与执行分开的“执行局”改革，推行公共服务承诺的“公民宪章”运动，以及对公共服务市场进行检验的“为质量而竞争”运动；美国引入竞争机制，推动以顾客为中心的政府公共服务市场化改革；其他发达国家，如澳大利亚和新西兰，也推行了全面的公共服务市场化运动。尽管各国的具体措施不尽相同，但其共同特点是通过在公共服务领域引入市场机制，以竞争获取公共服务的最佳供给方式。目前，西方国家购买9公共服务的主要模式有以下四种：1、合同出租。是指政府决定某种公共服务的数量和质量标准，将公共服务转包出去，由私营部门或非营利部门与政府签订提供公共服务的供给合同，而政府则用财政资金购买承包商生产的公共服务，并依据合同对承包商的活动进行监督和管理。合同出租在英国和美国发展最为典型。在美国，合同出租被广泛运用于各级政府中，据统计，美国至少有200多种公共服务是由承包商承接生产的。垃圾收集、救护服务、咨询服务、数据处理、路灯维修、街道维护等，都纳入了政府购买公共服务的范围。2、公私合作。公私合作是一种特殊形式的合同出租，与合同出租不同的是，政府不需要购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与提供某项公共服务，并允许承包商有投资收益权。公私合