日本公共服务法人及其改革对中国的启示

87务改对启　　内容１　公共服务的供给体系２　日本的公共服务法人组织３　政府的特殊法人和独立行政法人４　公益法人的各类组织５　公益法人制度的比较分析６　公益法人制度的改革和非营利组织的发展方向７　对中国的启示：比较与参照８　总结：公共服务法人制度的“政府垄断模式”和“社会化转换模式”　公共服务的供给体系　政府机构的设置受到国情、制度、社会经济发展状况等的影响。一般来说，居于决策地位的内阁是政府的核心，相对精干。传统行政管理理论提醒我们，政府在设置核心机构时要考虑控制幅度问题，中国的大部委制构想的逻辑之一在于此。内阁核心机构大都在20个左右。外交、国防、财政、司法或法务组织、农业、教育文化、交通运输、相关经济调节和市场监督的机构是现代国家的必备机构，也是核心内阁机构。此外中央和地方关系的调整机构以及在福利国家的发展下成长的社会保障相关机构，各类社会管理的机构都是现代政府内阁常设的核心机构。88日本公共服务法人及其改革：对中国的启示　内阁机构的决策和政策执行都有大量的相关机构作为支撑。这些机构有些是对决策提供专业知识和建议的咨询机构（如日本的审议会）或智库，也有大量的政策执行机构，更有众多的独立性很强的专业的监督机构。政策执行机构的设立在NPM思潮的影响下，有增无减。英国等的政府执行局（executiveagency）机构，虽然是核心部门的相关机构，其人员大多属于公务员的一部分，但在一定条件下这些政策执行机构拥有一定的自主支配财政资源的权力，享有一定的独立性。日本的独立行政法人制度受到这股思潮的影响，但是又有不同。此外，独立机构，法定机构或监管机构在不同的国家有不同的称呼，履行的职责和行使的权力多种多样，但是在法律地位上，这些组织独立于政府的核心部委机构之外，履行法律赋予的职责。在“委任立法”的授权下，这些独立或监管组织有时拥有一定的制定规章等的权力，这些权力可以称为“准立法权”。同时监管组织在监督政策规章执行的同时，拥有对违法行为进行处罚的权力，这些权力可以称为“准司法权”。美国的独立机构（independentagency）非常多，其中一部分是独立的规制或监管组织，大多以委员会制为组织建制。日本在战后引进的行政委员会制度就是拥有一定的“准立法权”“准司法权”的独立机构。在各国，金融银行证券等的市场监督组织常常以这种组织建制成立。　政府的决策机构，政策执行组织，（市场）监管机构的一定程度的分离以及不同的建制，可以说是一个普遍现象。政策决定机构是核心机构，在现代民主国家常常由执政党的政治家执掌和承担责任，人事政策基本上按照政权交替而更迭。执行机构更多地强调专业性和行政效率，雇佣大量的专业人士提供大规模的社会服务。监管机构强调公平和程序，常常以委员会的形式设立。当然，现代国家的政府机构还有一些监督政府的机制，如会计检查（审计）组织，公务员制度相关的组织（人事委员会），行政监察组织，行政申诉或仲裁组织，这些都是拥有一定独立性的组织，但是制度的设计又有多样性。比如日本的会计检查院独立于内阁和国会，美国的会计检查院（GAO）设置于国会内。中国的审计署应该强化其独立性的制度建设。公务员制度相关的人事委员会等的组织也有一定的独立性，美89日本公共服务法人及其改革：对中国的启示国19世纪末设立独立人事委员会等的制度模式，影响了日本战后设立的人事院等组织。法国的官吏制度协议会，德国的人事委员会等都是公务员制度相关的独立组织，都有一定的独立性。中国的公务员制度相关组织是国务院的核心组织，与现代国家制度的共识相异，值得探讨。中央银行的独立性组织建制也是共通的认识。中国的中央银行，即中国人民银行的独立性制度建设是一个值得探讨的问题。　以上的描述只是一个粗略的勾画。在各国，政治与行政的分工合作，行政首长负责制的组织和合议制组织的选择和运用，还有中央和地方的政府间关系的制度建设等各有千秋，这些组织建制错综复杂而聚合成一个庞大的政府体系，为社会提供各类行政服务。　但是，现在国家的许多公共服务并不完全单单由政府负责，各类社会组织常常参与各种公共服务的提供。司法系统如果没有辩护律师的服务，事实上无法运转。日本有“法曹三家”（法院，政府司法部门特别是检察组织，以及辩护律师组织）的说法。辩护律师虽然没有公务员身份，但是律师制度及其服务是司法体系的重要组成部分。行政书士、税理士等也是与行政相关的专业职业，提供非常重要的服务。而且这部分的服务通常是营利性的。在现代国家，私立大学等是非常重要的教育机构，各国都有私立学校，而且基本上都是非营利性的组织。现代社会，非营利组织有时亦称为第三部门（thethirdsector），与政府部门（第一部门）和企业或市场部门（第二部门）形成重要的对比。本文所要探讨的就是这类非营利的公共服务组织。　如果把纯粹由行政机构提供的服务称为行政服务，而把其他各类公益性的非营利组织提供的各类服务加在一起称为公共服务，我们就会有一个崭新的观念和思想。公共服务是包括行政机构在内的各种公共组织或公益性组织共同提供的服务。在公共服务的决定和执行中，包括行政机构在内的各类组织，有合作问题，也有监督控制问题。这不仅是因为这些组织的财力和物力等或多或少地取自于国家财政，也就是国民的税金，更在于这些组织提供的是公共服务。服务的提供伴随相关的责任问题、监管问题，还有信息公开、提高透明度的问题。这些问题在公共服务供给制度设计时都需要考虑。对于一个社会来说，事关重大的各类公共服务90日本公共服务法人及其改革：对中国的启示（如义务教育）要在一定的制度保证之下提供，同时需要有一定的追求效率的机制。这正是“治理”或“共治”（governance）这个概念为我们提供的视角。行政学要探究的是如何在以行政组织为中心的各种制度网中建立一个有效的公共服务的供给体系和监督控制的体系，如何在多种公益服务的组织中建立一个适当的分工和合作的关系，保证公共服务的有效提供。　在中国，除了中央国务院部委机构，各级地方政府机构提供各类行政服务外，还有许多统称为“事业单位”的组织从事教育，医疗等的公共服务活动。事业单位大约拥有３千万的就业人员，其人事在公务员的人事序列之外。但是事业单位的属性是政府设立的公共服务组织，大多接受财政拨款。另外，在改革开放政策下，各类民间的社会组织，民间非营利组织，包括社会团体、基金会和民办非企业单位茁壮成长。其中“民办非企业单位”，又称为“民办事业单位”，是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。2010年底的统计，中国有超过19万的民办事业单位。中国的事业单位改革还在进行，特别是医疗卫生事业和文化教育事业。如何在改革传统的事业单位制度的同时，充分发挥“民办事业单位”等组织的力量，非常重要。各级和各类政府机构，事业单位，以及民办事业单位等非营利公益组织的服务等等，构成中国的公共服务体系。如何有效地整合这些资源和服务，建立既分工又合作的公共服务供给体系，同时健全公民真正享受基本公共服务的责任体制，监督控制体系，这应该是中国行政改革的根本目标。　本文以日本为例，分析日本的公共服务法人组织如何提供公共服务，以资中国问题的探讨。以下，首先第２节对日本的公共法人组织的制度规定作一些总体介绍和分析，第３节对日本政府设立的特殊法人和独立行政法人等组织进行分析，第４节介绍日本的公益法人制度，包括学校法人，特别分析医疗法人的非营利的制度设计问题。第５节对日本的公益法人制度进行比较分析，特别是非营利的制度设计及其治理结构。第６节介绍日本公益法人制度的改革，分析非营利组织的发展方向，第７节探讨日本的经验对于中国的启示。第８节为本文的总结，综述91日本公共服务法人及其改革：对中国的启示日本公共服务法人制度及其改革的分析，指出公共服务法人制度由“政府垄断模式”向“社会化转换模式”变化的倾向。　日本的公共服务法人组织　正如每个国家的政府机构一样，日本在中央核心组织，即府省（省厅）组织的周边，根据各种需要设立各种形态的组织机构。这些组织的机构形态，服务内容等非常复杂。有研究所、国立医院、国立大学、国有（公共）企业、特殊法人、认可法人，还有所谓的依照特别法律设立的民间法人等等。大部分国立的研究所、国立医院、国立大学现在改编成独立行政法人组织。这些机构在各个时期依照各种需要设立，兼顾公共性与企业性或效率性是共同的特征。这些组织的不同设计也是为了提升其服务的效率，提高其管理的成效，为此，在保持其公共服务功能的同时，强调其企业性的组织运作是一个其制度建设的重要考量基准。除了上述政府设立的机构，其他民间设立的各种公益组织很多，其中包括公益法人组织、学校法人组织、社会福利法人组织、医疗法人组织等。众多的法人组织在非营利的基本框架下，提供各种各样的公共服务。这里将这些法人统称为公共服务法人，一并做具体分析和比较研究。　这里首先有必要对非营利的基本架构进行分析。非营利组织是指不以营利为目的的组织。非营利的具体制度是规定不能将收支结余分配给利益相关者，包括出资者。非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。当然，工作人员的工资是需要支付的，但是包括管理阶层人数、工资等级等人事费用的支出常常有限制。非营利组织有时会产生收益或者说盈利，目的在于提供其活动的资金而不在于营利目的。而且，其收入和支出都是受到限制的。因此，非营利组织往往需要政府的财政支出或援助，以及社会或市场部门的捐赠或资助等。为了维持这类组织的生存和发展，用于非营利组织目的的收入经常是免税的。企业或私人对非营利组织的捐款通常有扣税制度。92日本公共服务法人及其改革：对中国的启示　这里将营利组织和非营利组织做一个对比，这样可以更好地理解非营利公益服务组织。日本的各类组织或法人，可以按照营利或非营利，以及按照公益或私益进行区分。公益组织常常是非营利组织，但是不尽然，公益的国有企业是营利组织。如果依照是否以营利为目的，是否为公益组织，一般划分日本法人组织如下（图表-1）。图表-1　法人组织的分类非　　营　　利营　　　　　利公　　　法　　　人公共企业等公　　　　　益（地方）独立行政法人国立公立大学法人特殊法人认可法人特别法设立的民间法人学校法人（私立学校法）社会福利法人医疗法人宗教法人（特定）公益法人（财团法人和社团法人）特定非营利活动法人（通称NPO法人）国有企业体，包括日本国有铁道（现在分割民营化，JR），日本电信电话（民营化，NTT），日本专卖公社（民营化，JT），邮政（民营化），国有林野事业（特别会计处理），国有印刷局（独立行政法人），造币局（独立行政法人）地方政府的“地方公社”，“地方公营企业”株式会社形式的独占企业非公益（或共益）中间性的团体（部分非营利）中间法人（中间法人法）协同组合（各种协同组合法）共济组合（健康保险等的共济组合法）工会（劳动组合法）营利企业株式会社等（商法）有限会社（有限会社法）　营利组织，也就是以营利为目的的组织，如株式会社等公司组织。日本的営利法人根据会社法（公司法），商法等运营。以营利为目的的组织中，私人企业和国有企业的服务方式也不同，国有企业等公共企业体组织有更多的公益目的。其外，根据职业或专业法而成立的辩护士法人（辩护士法）、监查法人（公认会计士法）、特许（专利）业务法人（辩理士法）、税理士法人（税理士法）、土地土地家屋调查93日本公共服务法人及其改革：对中国的启示士法人（土地家屋调查士法）、司法书士法人（司法书士法）、行政书士法人（行政书士法）也是营利组织。　从公益或非营利的法人组织的角度，如图表-1所示，日本有政府的独立行政法人，特殊法人等为代表的公法人组织，还有如公益法人等的民间非营利的法人组织。民间的非营利法人，在日本有依照民法规定设立的社团法人，财团法人形式的公益法人组织。其外，还有依照公益法人特别法设立的各种公益法人组织，其中主要的有依据私立学校法设立的学校法人组织，依据宗教法人法设立的宗教法人组织，依据医疗法设立的医疗法人组织，依据社会福祉法（社会福利法）设立的社会福祉法人（社会福利法人）组织，还有依据特定