服务型政府建设呼唤弹性管理

服务型政府建设呼唤弹性管理——由“绿色通道”想到的孙鸣鹤随着改革开放的深入推进，各种“绿色通道”随之建立起来，但其具体内涵颇为不同，如海关的“绿色通道”（也称“无申报”通道或“免验”通道）是指旅客携带无须向海关申报的物品或只出示申报单或有关单证后即可放行的通道。在铁路运营中的“绿色通道”是指为了最大限度地方便旅客乘车而设立的，其功用是应急购票、迅速检票，顺利进站上车。而医院的“绿色通道”是本着救死扶伤的原则，无条件地实施抢救。企业的“绿色通道”是方便顾客的一种服务方式和特殊程序1。但无论是何种形式的“绿色通道”，都是为某些需要办理的事务而设立的一种制度，要求各级办事人员加快处理速度，或者减少某些程序，直接交由主管负责人决策。这样的“绿色通道”，减少了层层检查审核，将更多的责任交给主管负责人，要求其做出更多的主观判断。这1选自互联网“百度百科”1同时也隐含着管理上的风险，如2008年9月发生的“三鹿奶粉”事件，“免检产品”这一食品安全管理的“绿色通道”，却成为厂家非法牟利坑害百姓的“快行道”。从本质上来说，“绿色通道”是一种弹性管理，即根据内部诸因素和外部环境的变化，通过实施灵活、变通和富于情感性的管理手段，使管理对象在一定条件的约束下，具有一定的自我管理、自我约束、自我调整和适应环境变化的余地，以实现动态管理的目的。它以人性化为标志，是一种对稳定和变化同时进行管理的新战略，主张管理的原则性和灵活性的统一，注重平等，尊重创新和直觉，强调速度和变化，依据信息共享、虚拟整合、竞争性合作等方式，创造竞争优势。一、服务型政府定位需弹性管理理念党的十七大提出建设服务型政府的改革目标。在此前后，学界对服务型政府的概念多有诠释，但大都认可“主权在民”，认为政府的权力来自人民的授予，应为民服务，要由民做主，而不是为民做主，应做到公平、公正，尽量照顾弱势群体，反对“官本位”等等。这必然要求服务型政府同时2也是一个责任政府、法治政府和高效政府。虽然我国政府为公民提供快速优质服务的能力和水平大有提高，但滥用公权、推诿扯皮的现象仍然不同程度地存在，其根源在于部门利益、地方利益和公务人员“自利”的驱使和膨胀，加之体制、机制上的缺陷以及行政道德失范，缺乏有效的监督约束，导致行政行为的权力与责任、收益与风险不对称。要想从源头上消除这些弊端，必然要求政府实现从全能型向有限型、从封闭型向透明开放型、从管制型向服务型的根本转变。而转变首要在于更新观念。（一）可资借鉴的理论学者罗伯特·达尔在《公共行政学的三个问题》中指出：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”我国服务型政府建设有特殊国情，不能完全照抄西方的行政理论，需要探索具有中国特色的行政管理体制和管理模式，以下理论可能对我们有所启发。31、自组织理论自组织理论2是20世纪60年代末期开始建立并发展起来的一种系统理论。研究对象主要是复杂自组织系统（生命系统、社会系统）的形成和发展机制问题，即在一定条件下，系统是如何自动地由无序变成有序，由低级有序变成高级有序的。它主要有三个部分组成：耗散结构理论（DissipativeStructure）、协同学（Synergertios）、突变论（CalastropheTheory）。一般来说，组织是指系统内的有序结构或这种有序结构的形成过程。德国理论物理学家赫尔曼·哈肯(HermanHaken)认为，从组织的进化形式来看，可以把它分为两类：他组织和自组织。如果一个系统靠外部指令而形成组织，就是“他组织”；如果不存在外部指令，系统按照相互默契的某种规则，各尽其责而又协调地自动地形成有序结构，就是“自组织”。自组织现象无论在自然界还是在人类社会中都普遍存在。一个系统自组织功能愈强，其保持和产生新功能的能力也就愈强。（1）耗散结构理论主要研究系统与环境之间的物质与2选自互联网“百度百科”4能量交换关系及其对自组织系统的影响等问题。建立在与环境发生物质、能量交换关系基础上的结构即为耗散结构，如城市、生命等。远离平衡态、系统的开放性、系统内不同要素间存在非线性机制是耗散结构出现的三个条件。（2）协同学主要研究系统内部各要素之间的协同机制，认为系统各要素之间的协同是自组织过程的基础，系统内各序参量之间的竞争和协同作用是系统产生新结构的直接根源。当系统处在由一种稳态向另一种稳态跃迁时，系统要素间的独立运动和协同运动进入均势阶段时，任一微小的涨落（由于系统要素的独立运动或在局部产生的各种协同运动以及环境因素的随机干扰，系统的实际状态值总会偏离平均值，这种偏离波动大小的幅度就叫涨落。）都会迅速被放大为波及整个系统的巨涨落，推动系统进入有序状态。（3）突变论则建立在稳定性理论的基础上，认为突变过程是由一种稳定态经过不稳定态向新的稳定态跃迁的过程，表现在数学上是标志着系统状态的各组参数及其函数值变化的过程。突变论认为，即使是同一过程，对应于同一控制因素临界值，突变仍会产生不同的结果，即可能达到若干5不同的新稳态，每个状态都呈现出一定的概率。2、混沌理论及其对“新公共管理”的影响20世纪70年代末，西方开始了混沌理论研究。其被认为是与相对论和量子力学齐名的震惊世界的第三大理论。现代科学一般给混沌的定义是指确定性系统中出现的貌似不规则的有序运动，但有关混沌的数学定义还不完善。现在混沌可初步理解为，在一个非线性动力学系统中，随着非线性的增强，系统所出现的不规则的有序现象。在混沌理论研究开始后不久，西方公共管理开始走向一种“新公共管理”的范式，它变单一管理为多元管理，不确定性取代确定性和秩序。在混沌理论的透视下，新公共管理呈现出与该理论相对接的范式特征：一是提供人格化的回应性服务。二是重视战略研究。传统的公共管理学主要着眼于政府内部事务的确定性研究，新公共管理研究不仅以“组织内部定向”为焦点，而且更注重公共组织与社会环境的相互作用，战略计划和战略管理在新公共管理中占有突出的地位。混沌理论要求行政人员在混沌的环境下依赖个人的经验、直觉和知识对未来做出判断，即实现战略目标的方式是间接的，非直观的。三是6公共服务组织的分散化。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中程度，使其更具有弹性的组织结构。通常情况下是通过“一站式服务”来提高公共产品和公共服务供给的效率。四是催生了学习型组织。在非线性组织状态中，管理是一个不断学习和改进的过程，这比通过控制来进行管理的传统方式更为有效。五是重视不稳定性，提倡创新。可以说，不断创新是混沌理论应用于公共管理的一个显著特征。混沌系统是一种反机械论的模式，混沌现象的发生往往是新秩序产生的契机，因而可以通过诱导混沌的发生来促进结构的调整和变革，它为非规范化创新提供了良好的机会。实际上公共组织的形态和行政人员的行为都具有混沌理论所描述的不具有正态分布的特性，正是这种潜在的不稳定性，才可能使组织和人员发挥主动性、积极性和创造性，打破既有结构、程序和规范，并在处理偶然事件中创造新的反应模式，推进公共组织的变革与发展。这是公共管理能与时俱进的关键所在。当前各国公共管理改革中出现的许多创新举措（如放松规制、行政民主化、组织弹性化、学习型组织等）,都可从7混沌理论找到依据3。3、治理与善治1989年，世界银行首次使用“治理危机”一词，此后，治理便被广泛运用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。所谓治理，按照全球治理委员会的定义，是指各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理并不必需由代表权威的政府和国际组织排他性地加以实施，私人公司、公司联合体和非政府组织都可参与其中。该理论在西方国家和一些国际性组织如世界银行、国际货币基金组织以及经合组织等应用广泛，是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。它在政府、社会与市场三者角色的定位，以及如何通过相关制度和机制实现三者之间的协调与合作等3杨博文：《论利益群体非均衡博弈及公共组织的复杂性》《系统科学学报》（2008-05-09）公共组织发展在受内外部因素的影响而呈现出不确定和不稳定性特性，受自组织演化规律制约而出现混沌特征，即任何微小的波动都可能导致组织发展进程中出现巨大变化和剧烈动荡。公共管理面临着大量复杂的客体，永远不存在绝对的确定性和必然性，面对一些，传统的理论不能合理解释复杂的公共管理现象，其预测与控制也常常不能取得预期的效果；同时组织和政治系统本身就如混沌理论家所说的，是一个远离平衡的非线性系统：公共资源投入与产出的非相关性，效能的不确定性、组织自发的变迁等等一些特征都使其更加符合混沌理论的假设。8诸多重大问题上，取得了研究和实践的成效。其中，分权治理和善治理论已成为当前社会科学的前沿理论之一。俞可平先生认为，善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，它有十个基本要素：一是合法性，是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。二是法治，即法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等。三是透明性，是指政治信息的公开性。四是责任性，是指人们应当对自己的行为负责。五是回应，是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。六是有效，主要指管理的效率。七是参与，首先是指公民的政治参与，此外还包括公民对其他社会生活的参与。八是稳定，是指国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。九是廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。十是公正，指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。4、复杂适应系统理论91994年，美国圣达菲研究所约翰·霍兰德（JohnHolland）教授首次正式提出关于复杂适应系统重大理论。根据霍兰德等人的研究，复杂适应系统是复杂系统的具体实现模式，广泛存在于自然界和社会中，比如生态系统、证券市场、新闻传播和政治经济组织等。根据国内外的研究，复杂适应系统的主要特征可归结为：一是由许多并行活动的智能体构成，不断地与环境交换物质、信息、能量等，开放性和交流性是复杂适应系统存活的先决条件。二是高度分散，系统通过智能体相互之间的竞争与合作来产生协同行为。三是具有多层次，一个层次的智能体是更高层次结合体（智能体）的组成部分。系统中的智能体及其构成的单元，根据自身的需要自主地集聚或分裂，从而涌现出较大规模、较为复杂的现象。四是通过结果的反馈和经验的积累，不断强化或削弱单元之间的作用关系，调整作用关系的规则。五是在基本层次上，所有智能体的学习、演化和适应过程是相似的，但是由它们构成的更高层次的单元是多样性的。六是每个智能体或单元不断地根据自己对有关事物的认知模型做出预测，这些认知模型随着系统演化而获得经验、提炼和提高。七是系统内部10具有许多小生境（Niches），每一小生境可以为一个智能体开发并占有，因此系统单元具有追求局部优化倾向。八是系统总是处于变化、转换、调整之中，存在维持性平衡，如果与环境进行物质、信息、能量的交换，一旦中断或削弱，系统将会崩溃。泡沫经济、虚拟经济可以看成是具有这一特性的复杂适应系统。按照这一理论，不同类型的组织形式之所以能够存在，与它们所处时代的环境复杂性程度密不可分。简单来讲，组织形式变革的趋势反映了环境复杂性程度的逐渐增强。组织的行为是组织适应环境的结果，如果环境的变化性提高，那么适应环境的组织行为就要相应变化，即环境复杂性提高引起组织的复杂性提高。组织作为环境的一个组成部分，这又导致环境的进一步复杂，环境再要求组织进行结构和机制的调整。在复杂环境下组织的生存和发展，需要随着环境复杂性的提高建立起比环境更为复杂的组织。一个能够在复杂、不确定、快速变化的环境下生存和发展的组织，其关键的特征是内部单位的“自治”、“关联”和“变革”具有比环境更高的复杂性4。4刘洪：《组织结构变革的复杂