江苏省卫XI项目国家级督导报告受卫生部项目资金监管服务中心

1江苏省卫江苏省卫江苏省卫江苏省卫XIXIXIXI项目国家级督导报告项目国家级督导报告项目国家级督导报告项目国家级督导报告受卫生部项目资金监管服务中心的委托，国家级督导小组（刘谷琮、赵根明、杨金侠、朱坤和俞鸯）于2009年8月3日至7日对江苏省卫XI项目的实施进展进行了督导。本次督导的目的是全面了解项目省、县的实施进展情况，帮助解决项目实施中的困难和问题，推进项目实施进程。一、督导工作概述一、督导工作概述一、督导工作概述一、督导工作概述督导组听取了省卫生厅项目办关于省级项目进展情况的报告，并与省卫生厅沈婉兰副巡视员和规财处、疾控处、农卫处及部分省级专家进行了交流，实地考察了省卫生厅项目办公室。督导组听取高淳县陈春花副县长关于项目进展情况的报告，与县劳动、财政、民政、教育等部门领导进行了项目相关情况的沟通。先后实地考察了县项目办、县合管办、县医院、县疾病预防与控制中心、县妇保所；以及桠溪、漆桥、东坝、淳溪镇卫生院及4所村卫生室，听取了情况介绍，开展了相互沟通，查阅了项目资料，并与村民进行了交谈。督导结束后，督导组先后向高淳县政府和江苏省卫生厅进行了反馈。高淳县政府领导、政府相关部门、卫生系统领导和省卫生厅及相关处室领导分别听取了督导反馈。二、项目的主要进展二、项目的主要进展二、项目的主要进展二、项目的主要进展（一）高淳县（一）高淳县（一）高淳县（一）高淳县经世行/DFID和卫生部项目资金监管中心批复的高淳县第一年项目活动计划共包括九项活动，目前项目活动总体进展良好。具体表现在：2第一领域：第一领域：第一领域：第一领域：1.制定了新农合费用控制体系单病种付费从今年7月1日起在提供住院服务的5家社区卫生服务中心开始实施，包括了18个病种；实施基本药品目录；完成了信息平台建设，使县合管办与县内所有医疗机构联网，对监控医疗卫生机构的服务行为和控制不合理费用支出发挥了重要作用。今年1-6月份全县实际住院补偿比达47.63%，比去年同期提高5个百分点，在全省范围内筹资标准处在中等水平的情况下，住院实际补偿比位居全省第五位。2.城镇居民医保与新农合的衔接2008年市财政局、市委农工办、市卫生局联合下发了《高淳县2009年度城镇民基本医疗保险工作实施意见》，从2009年开始，城镇居民与农村居民执行共同的筹资标准、筹资结构和相同的报销比例，业务上由新农合管理办公室统一管理。目前城镇居民对这项制度的实施比较满意。但是由于与农村居民相比，城镇居民的卫生服务要求较高，就医更为方便，所以要注意防止两者在享用卫生服务上的不公平。第二领域：第二领域：第二领域：第二领域：3.推进乡镇卫生院收支两条线管理县政府印发了有关在乡镇卫生机构实行全额拨款、收支两条线管理实施方案，县卫生局制定了配套细则并成立统一的财务管理中心，开设各乡镇卫生机构收支专户。通过这项工作，规范了各乡镇卫生机构的财务管理；有效控制了过去滥发奖金等现象；规范并保证了专项资金的专款专用，并充分发挥了各单位闲置资金的作用；同时也部分缓解了乡镇卫生机构建设资金紧缺的困难。但是目前开展的工作不是实质上的收支两条线管理。34.建立乡镇卫生机构药品集中配送制度和药物使用监管制度成立了药品配送中心，对全县所有乡、村卫生服务机构的所有药品实行了统一采购、统一配送，降低了药品价格，保证了药品质量。在调查分析基层卫生机构近3年药品使用情况的基础上，初步拟定了高淳县乡镇卫生机构基本用药目录。建立了合理用药的“双十”监控办法，对每月使用量最大的前10种药品和使用量最多的前10名医生进行调查核实，发现违规违纪行为及时处理。5.积极改善村卫生室基本设施根据高淳县卫生局、民政局和建设局联合下发的农村卫生服务机构设置规划，项目今年计划完成9所村卫生室的新建或修建工程。目前已经完成4所新建工作，另有5所建设工作正在积极筹备中。第三领域：第三领域：第三领域：第三领域：6.着手制订高淳县公共卫生战略规划根据2000－2003年全县农村卫生服务调查、2003－2005年农民居民主要疾病谱流行病学调查和2008年第四次全国卫生服务调查的结果，初步确定了当地主要的公共卫生问题。召开了由全县社区、政府相关部门负责人参加的公共卫生发展战略研讨会，初步制订了县公共卫生战略规划的框架，并已确定了2名省内公共卫生专家对规划制定进行技术指导。7.完成各乡镇公共卫生分中心建设规划的8个公共卫生分中心的硬件设施已基本到位，每个分中心成立了领导小组，由县级公共卫生机构分别向各分中心下派卫技人员（其中CDC1名，妇保1名，卫生监督1名）定期开展4技术指导。8.讨论制订针对主要疾病危害的高淳县健康教育方案依托社区卫生服务网络，健康教育工作有所加强。组织召开了县健康教育座谈会，特别在慢性病管理中，建立了35岁以上人群社区首诊测血压制度，并对筛查发现的高血压病人建立了健康档案，开展了定期随访和健康教育。第四领域：第四领域：第四领域：第四领域：9.建立健全了项目领导和管理组织成立了由县政府主要领导牵头、各相关部门负责人参加的项目领导小组，并召开数次会议商讨与协调项目工作；成立了项目办公室，明确了人员职责和分工，办公室制定了项目财务内控、货物采购程序等规章制度；县级专家人选基本确定。除了项目第一年确定开展的试点工作外，高淳县根据国家新医改意见要求，结合本县实际，开展了更广领域和内容的改革探索，例如：1.积极探索新农合筹资方式改革，制定了《高淳县2010年新型农村合作医疗“三定”筹资实施方案》，拟进一步提高个人和各级财政的筹资标准，以相应提高住院实际补偿比，并争取在2010年实施。2.为有效减轻患者的医疗负担，高淳县根据政府财力，筛选确定了170种农村基层卫生服务机构最常用的药品实行零差率销售。2009年1-6月份，零差率药品销售430.58万元，县政府财政和乡村卫生服务机构共给群众让利138.85万元。3.规划地实行了乡村一体化管理。乡镇卫生院对其所管辖区划内的村卫生室实行三管（行政、业务、财务）、五统一（名称、法人、制度、药品配送、人员调配）的一体化管理模式。对符合5条件的乡村医生开始提供在职学历教育。4.建立了卫生部门和教育部门对学校突发公共卫生事件的协调机制。包括在学校健康教育课中增添HIV防治等课程内容；开展对学生的安全保健教育；消除学校周边不安全卫生隐患等。这些活动内容，符合卫XI项目确定的总体目标和设计框架，值得加以进一步完善，也可以考虑列入下一年度的试点活动计划之中。由于高淳县首次实施世行贷款卫生项目，项目启动时间还很短，项目实施还存在一些不足。比如：项目第三领域（公共卫生服务）的进度相对迟缓，各项活动的监测评价指标不够完善；没有完成县级专家组的采购程序，影响技援工作；信息收集、整理和利用比较有待进一步加强等。（二）省级（二）省级（二）省级（二）省级经过努力争取和积极工作，省政府成立了由副省长牵头、相关部门领导参加的省卫XI项目领导小组。省卫生厅内成立了项目管理办公室，招聘了两名专职项目管理人员，省财政厅专门为项目办下拨了办公经费。省项目办成立后，多次召开项目工作会议，指导和督促各项目县建议书的修改完善和项目启动前的准备；起草了项目相关管理制度；制定了《2009年世行贷款/英国赠款中国农村卫生发展项目实施考核指标》。省级和各项目县的项目专用帐户已经开设，首笔预付款100万美元已到位。此外，省项目办还组织各项目县参加了中央级组织的各类项目培训班、研讨会。8月9、10日召开了项目启动暨项目操作培训会。三、意见和建议三、意见和建议三、意见和建议三、意见和建议（一）对高淳县的意见建议（一）对高淳县的意见建议（一）对高淳县的意见建议（一）对高淳县的意见建议卫XI项目是国家发改委、财政部、卫生部共同决定引进外6资实施的中国农村卫生改革试点项目。在我国政府财政日益充裕、国内资金对卫生投入逐步加大的背景下，引进国外资金实施卫生项目的目的已经从主要解决卫生筹资不足转为引进国际先进的卫生发展理念和成功经验，推进我国卫生改革的进展。高淳县实施这一项目，当然能改善卫生经费的不足，但是更重要的是加强和利用引进项目的机会，开拓视野，增加见识，提高能力，推进全县卫生改革与发展，把高淳的卫生发展提升到新的水平，并为全国农村卫生发展提供经验做出贡献。1.进一步形成政府重视、部门协调的卫生发展合力卫生发展是社会进步的重要标志、改善民生的重要内容。希望高淳县政府利用国家新医改意见的出台和国际卫生项目实施的大好机遇，进一步加强对卫生发展的领导，通过项目领导小组的工作平台，协调相关各部门的力量，支持项目的开展，尽力解决本县在农村卫生发展中的难点问题。如：希望财政部门加大政府对卫生发展特别在公共卫生领域的投入力度，解决诸如：对县防保机构和乡镇卫生院从事预防保健人员工资的全额拨款、乡村医生的公共卫生劳务补贴等问题；劳动人事部门能逐年增加卫生机构的人员编制，并支持卫生机构深化人事制度改革；民政部门努力促成新农合与贫困人口医疗救助的衔接。2.努力完成项目第一年的工作任务由于各种原因，项目正式启动的时间被延误，给项目县如期完成第一年的活动计划增加了难度。与大部分项目县相比，高淳县的项目总体进展良好，但仍存在发展不平衡。希望下阶段要加大项目第三领域即公共卫生服务提供的实施力度，制定和实施好县级公共卫生战略规划。在规划中充分体现循证公共卫生、健康促进、突发公共卫生事件处置等先进理念和技术措施，规划制定7过程中要充分听取相关部门、公共卫生人员和社区的意见，落实相应的政府财政投入，确保规划的有效实施。制定核心公共卫生服务包时，应把重点放在对公共服务提供方的支付方式和方法的改革探索，并探讨相应的绩效考核办法和激励机制。对目前实施比较顺利的第一、二领域，要不断完善，实时监测试点效果。如：第一领域，新农合制度自实施以来没有提取过风险金，建议从今年开始按5%左右的比例提取风险金。县合管办有5个编制，目前有4人到职，如果新增人员，建议招聘有医学知识背景的人员，以利对病案的审核以及对医疗机构的监管。并建议加强对现有工作人员相关知识的培训。在第二领域对乡镇卫生院部分常用药品实施零差率的试点过程中，要关注这些药品的实际使用情况，完善政府的补偿机制，并且根据国家制定的基层医疗卫生机构《基本药品目录》，不断扩大零差率药品的范围。3.重视试点活动的过程和相关信息资料的收集项目每项试点活动大致包括制定方案—组织实施—总结评价三个阶段。其中实施过程常被忽视却十分重要，因为没有正确的过程就不可能达到预期的结果。所以，试点工作要十分关注试点过程，不断监测活动过程是否沿着方案预期的结果发展。为此，世行多次强调对每一项试点活动都要制定监测评介指标。每项试点活动的监测评价指标包括基线指标、过程指标、结果指标三类，最好用定量指标，也可以用定性指标，其中某些工作节点的过程指标还直接关系到项目资金的支付，希望县项目办在省级专家指导下，组织相关人员尽快完善这项工作。为了总结经验，也为了使合格的活动费用得到支付，县项目办要做好试点过程中每一项具体活动的资料收集和整理总结及归档工作。4.发挥县级卫生机构和县级专家对项目的技术支援作用8高淳县级医疗卫生机构是全县预防保健和医疗服务的业务指导中心，是乡、村卫生机构重要的技术支撑。长期以来为农村基层卫生机构的建设发展做出了重要贡献。虽然卫XI项目对县级医疗卫生机构没有直接的硬件投入支持，但是可以为机构领导和部分人员提供学习培训的机会，以更好地发挥对基层的管理和技术支持。希望县级医疗卫生机构能更深入地参与到项目活动之中，通过项目的实施，提高自身能力和水平，加大支援基层的力度。县级项目专家在县级项目实施中具有举足轻重的作用，希望高淳县能尽早完成专家的采购工作。关于县级专家人员组成，目前的专家名单中包含了一部分国家公务员，这些官员在长期实践中积累有丰富的行政和专业经验，在技术上具备担任专家的资格，但是世行对项目专家的聘任资格有明确规定，国家公务员不能列入技术专家采购名单，因此不能与国家公务员签定咨询合同。另外，县里希望能采购一些省内著名专家作为县级专家，这种期望得到高质量技术支持的设想完全理解，但是这些专