灾难救援与社会工作：以台北县921地震灾难社会服务为例

1灾难救援与社会工作：以台北县921地震灾难社会服务为例林万亿国立台湾大学社会工作学系教授本文内容取材自台北县政府委托研究案「灾难救援与社会工作实务探讨─以台北县政府九二一震灾社会暨心理救援与重建模式为例」，感谢萧惠如、赵小瑜、林玉洁担任本研究助理，台北县政府社会局提供相关资料，以及两位匿名审查人的宝贵建议。中文摘要本研究以921地震台北县的灾难社会服务为例，探讨灾难救援中的社会服务工作者的角色、任务，及其成效，深度访谈27位台北县政府、新庄市公所的救灾人员，以及受灾小区的领袖和志工；同时针对460户受灾户(含台北县籍与北迁异地安置受灾户)中可能接触到的家户进行问卷调查，以了解社会工作者为主的社会服务相关救灾人员在921震灾中的工作表现，共获得有效问卷182份。访问时间是在2002年7月到9月。藉由受访者回溯921地震的救灾经验，来自我评价救灾的角色扮演与任务达成，以及透过受灾户回溯灾难后的社会需求被满足情况，来评价灾难救援社会服务工作的成效。研究者将灾难救援与重建分为三个阶段：紧急救援、短期安置、灾后重建，来呈现质化资料，发现虽然台北县曾经经历过几次重大灾害，救灾人员在救灾初期仍然是慌乱的，不过，很快地整合出三阶段的社会暨心理重建计划，完成一次颇完整的社会工作救灾经验。总体言，70.7%的受访者对台北县的救灾投入给予正面肯定的评价。此外，受灾户目前的生活适应满意度中，社会暨心理关怀站的服务也是被评价较高者之一。但是仍然有一些未被满足的需求，特别是房贷问题，有待协助。关键词：灾难救援，灾难救援社会工作，创伤后压力疾患，灾难社会服务，921灾后重建。壹、前言任何社会几乎都逃避不了灾难的侵袭，不论是人为的，或是天然的。Grossman(1973)指出灾难(disaster)是人为或非人为的破坏力量，未预警地对人类常态社会功能产生重大的瓦解性影响。常见的人为的灾难包括战争、集体自杀、恐怖攻击、散播毒物、流血镇压、化学爆炸、交通失事、核能2外泄等；天然灾难则有水、火、风、旱、虫、震、瘟疫、雪崩、冰雹等灾。人为的灾难可以预防，天然灾难难测，只能透过完善的防灾准备，及快速有效的救援使灾难伤害降至最低。因此，各国政府除了投下心力于灾难预警系统的研发外，无不努力于防灾与救灾的整备工作，以减低灾难的痛苦。台湾本居风、震灾频繁地区，再加上人为的战争或镇压，灾难的发生历代均有。依《台湾省通志》（1972）引述各种地方志书记载，最早有史可稽的风灾是明永历19年4月施琅率舟师攻打澎湖，为飓风飘散而还。如果当时不是台风的天灾解澎湖战争之危，也会是个人为的灾难。至于清朝统治台湾的2百多年中，大小灾害也有近2百次，少有无灾无难之年，多的是一年数灾，如嘉庆20年夏六月葛玛兰地大震，田园陷落，房屋倾倒。秋八月，大雨水成灾，田园为冲沙积压，田禾大损。九月淡水厅地大震，倾损民房，后小震匝月始止。冬十月，彰化大风成灾，农禾大损。冬十二月，淡水厅雨雪，冰坚寸余（台湾省通志，1972：72）。光复以来，台湾也是天灾频仍，依台湾省通志记载，自1949年至1961年止，本地共发生风灾117次，水灾77次，震灾30次，其它如火灾、旱灾等计388次，总计612次，死亡2019人，受伤1858人。晚近，灾难并没有远离台湾，风灾几乎是年年报到。而最令人印象深刻的则是1999年9月21日发生于南投集集附近的大地震。这个地震发生于当天凌晨1点47分12.6秒，也就是大多数台湾人民正处于熟睡的时刻。震央在北纬23.87度、东经120.75度，亦即日月潭西方12.5公里处。震源深度约7至10公里，地震规模芮氏7.3级。地震成因系台湾东部车笼埔断层错动（北自大甲溪，南至浊水溪）所引发的内陆浅层地震，断层地表破裂在主断层长约83公里，东北延段长约22公里，全长约105公里。主震发生时，断层上下错动，地壳挤压所产生的能量，沿着南北走向的断层向外释放，每秒速度约为2到3公里，震动持续至少30秒。断层最大垂直错动达11公尺，最大水平错动也达10公尺以上，平均错动量约4至5公尺，破坏力相当大。断层在线，从大安溪北岸由北而南，包括苗栗县的卓兰，台中县的东势、石岗、丰原、大坑、太平、雾峰，南投县的草屯、中兴新村、名间、竹山、桶头及紧邻车笼埔断层线地区的乡镇市的结构物几乎全遭严重破坏。根据中央气象局名间地震监测站所测得的纪录，地震东侧的震力高达1G，最为激烈，比日本1995年芮士7.2级的的阪神大地震所测得的0.8G震力强大许多，无怪乎，除了对震央附近及断层所经过的台中县市、南投县造成极大的灾害，甚至远在震央150公里外的台北县市，也受到严重波及。3依行政院的统计，到1999年底，总计921地震造成2,453人死亡，11,305人受伤。房屋全倒52,605间，半倒53,133间。农林渔牧损失23亿6,408万元，连同建物、交通、工商业营收损失总计高达新台币3,568亿元（行政院研考会，2000）。其中台北县死亡55人，房屋全倒277户，半倒8百余户，灾情不若中台湾惨重，但也是全台伤亡人数排名第六，房屋毁损排名第七的灾区。除了921震灾之外，近20年来台湾也发生过不少灾情惨重的灾难，较大者如1984年台北县的海山、煤山、海一矿灾，造成284户家庭破碎。1994年4月26日华航名古屋空难264人罹难。1996年的贺伯台风，水涨基隆河。1997年的温妮台风重创汐止林肯大郡，酿成拖延甚久的灾难症候群（disastersyndrome）。1998年2月16日华航大园空难202人罹难。2001年7月底桃芝台风侵袭中台湾及花莲，93死129失踪，是为台湾近50年来第三大台灾；同年9月，纳莉台风水淹半壁台北县市，重创台北市捷运系统与东区闹市，酿成94死10失踪的惨剧，损失财物达百亿以上。2002年5月25日华航澎湖空难225人罹难。2003年春严重急性呼吸道症候群(SARS)肆虐，造成84人死亡，且严重影响居民生活便利及工商发展。灾难发生，除了消防、工程人员立即投入抢救工作外，社会工作者、医疗卫生人员也是灾难现场不可或缺的救灾人力。当然，其它单位的配合，以及民间力量的引进，更是灾难救援中不可缺少的部分。灾难发生不只是人员伤亡、农作物损毁、房舍倒塌、交通中断，还涉及到更深沉的灾难症候群的问题；灾难受害者每每因个人或家庭的生命、财产受到伤害，以及个人经历到的惊恐而产生各种创伤。而过去无数次的灾难救援中，大家较关心的是救人、救财物，以及灾害救助上，较少关注到非物质的社会服务，尤其是灾难症候群的纾解，更不用说从灾难经验中累积防灾、救灾的知识。社会工作者及相关救灾人员在921震灾中扮演灾民安置、伤亡抚恤、殡葬处理、悲伤辅导、家庭重建、社会照顾、就学辅导、小区重建、心理辅导、就业辅导等角色。这些工作的进行，使救灾过程中人的重要性被彰显，灾后的社会暨心理重建工作也被关注。921大地震不但震出百年来在台湾最大的灾难，也震出我国救灾体系严重的瑕疵，至于，因救灾经验而产出了前所未有的研究报告、论文数量，更是不在话下。一夕之间，似乎台湾的灾难研究也被摇醒。过去3年来与921震灾救援有关的议题，纷纷被讨论，其中救灾体系、灾害补助、创伤后压力疾患（posttraumaticstressdisorders，简称PTSD）、紧急医疗、救灾人员的心理调适、灾后重建以及救灾人员的角色等被讨论最多。这些议题讨论，大多以南投县、台中县为例，而以台北县为例的研究与论述极其缺乏，只4有苏秀娟、李慧贞、林建志（2000）、利瓦伊庭（2000）、林万亿（2002a,b）等少数几篇。台北县虽然灾情比南投县、台中县、台中市轻微许多，但是台北县的灾难救援工作却呈现几个特色：灾难救援团队合作顺畅、灾民安置有步骤依进度进行、最早将灾民的住宅问题解决、第一个替受灾户依消费者保护法打团体求偿官司、第一个重建成功完成新住家兴建的、成立社会暨心理关怀站进行为期三年的灾后生活重建工作，以及全面协助灾民北迁异地生活重建的经验(林万亿,2002b;黄淑惠等,2002)。本文的目的即是将上述这些特色中灾难社会服务，加以深入探讨，一方面检验社会工作者及相关救灾人员的角色、任务，及其满足灾民需求的成效，二方面将灾难救援社会工作的经验转化为知识累积，作为其它灾难救援工作的参考。贰、文献探讨本节将探讨与灾难相关的基本知识、灾难管理、灾难社会服务等课题。一、灾难的性质与受灾者的行为反应Drabek(1970)指出灾难有下列指标可资区辨：1.突发性(suddenness)：有些灾难发生前有2到3天的预警期，如台风、飓风、洪水、火山爆发，但是，有些天然灾难的预警期很短，如地震、爆炸、大火、飞机失事、火车相撞等。至于人为的灾难有可能对抗双方已僵持许久，如越战、波斯湾战争，以及美国攻打伊拉克等；也可能突然发动战争，如苏联入侵阿富汗、美国攻打阿富汗、恐怖份子袭击纽约的911事件，2.不熟悉(unfamiliarity)：很少人熟悉灾难事件的发生动向、后果。虽然位在地震带台湾、日本、美国加州、墨西哥、秘鲁等，处在台风带上的台湾、日本、韩国、菲律宾等，以及处在战争边缘的以色列、黎巴嫩、巴基斯坦、伊拉克、阿富汗等国，理应很熟悉灾难的过程与后果，但是，人的健忘使每一次灾难的发生都是生疏的。3.未预期(unexpectedness)：台风会不会带来豪雨？豪雨会不会带来土石流？土石流会不会经过民宅？都是不确定。即使汐止市居民被水淹怕了，但是，什么时候淹水？淹多高？从哪里淹起？仍然有太多未知数。4.高度的地区性(highlylocalizedinscope)：灾难通常是小区性的，如地震不可能单挑一幢房屋震倒，水灾也不会只淹没一亩良田。5.警报脉络的变异(warningcontextsvaried)：在不同地点有不同的生态、法律的警示标准与作法，如墨西哥裔美国人靠口耳相传，依赖非正式的家庭、朋友等社会网络来传递灾难信息，美国白人或黑人则较依赖正式5的警报信息。(Fothergill,Maestas&Darlington,1999)以上5项指标也有部分适用于意外事故(incident)或偶发事故(accident)，其间差异在于影响范围的大小，及损坏的程度。灾难的小区性与毁灭性远大于单一的疏失造成的意外事故或偶发事件。灾难发生，涉入者包括受害者及其家属、目击者（邻里、路人）、救灾人员（专业与非专业）。每一组人因涉入『人在危机情境中』（person-in-crisissituation）所处的位置不同，而有不同的行为反应。其中受害者及其家属的行为反应是社会工作者最关心的。以下是一些要点：（一）、因个人或家庭的生命、财产、自主、福祉受到威胁的行为反应，依灾难发生的时序可大分为三个阶段：1.事件发生时：惊吓、麻木、手足无措、痛哭、失控。2.事件发生后一段时间：沮丧、悲伤、失落、无力感、罪恶感、无助感、焦虑、失眠、做恶梦、忧郁、食欲不振、害怕孤独、退缩、压抑、人际关系不良。3.复原或重建后期：认知改变、接纳、发展新的问题解决行为、适应新环境。灾难事件从发生到复原的期间视灾难严重程度而定，通常阶段一到阶段二的期间会延伸4到6周，也就是处理危机的关键期是一、二个月内。而第三阶段则视第一、二阶段介入的积极度，以及灾难所涉及的财物、就业、硬件建设、制度复原情形的良窳而定。（二）、对灾难的理解不同，行为反应也不同。如果灾难被认定为人祸，受害者的愤恨、沮丧、不满情绪一定较天灾为烈。例如921地震中有些大楼倒塌被认定为偷工减料，受灾户的抗争就不断；又如幸存者认定死者是自己没有尽力救援而罹难，其自责、罪恶感、压抑、挫败一定延续较长；又如受灾户认定自助也是一种责任，而不是过度依赖外力支持，行为反应就不会一再出现指责、埋怨、过当的期待。基于灾难的地区特性，我们有必要从从小区观点来看待灾难所造成的影响。CoulterandNoss(1988)指出以下公众反应对理解灾难有很大的帮助，尤其与健康有关的灾害：1.如果灾难被认为是真实的，那么靠科学的推测系统来说明灾难的危险性的存在与否变得不重要了。2.如果大众认为灾难对健康有害，就不可能相信灾难的风险