第8章公共服务伦理的理论与现实

第8章公共服务伦理的理论与现实内在行动行政伦理学在美国的兴起是20世纪70年代，这与“水门事件”有关。1972年6月17日晚5名不速之客溜进了设在华盛顿水门大厦1701房间的民主党竞选总部办公室，安装窃听器，被警方当场抓获。尼克松（共和党）连选成功后1973年水门事件被重新提出，尼克松直接参与掩饰丑闻真相的行动被揭露，1974年8月8日晚9时，尼克松发表电视演说，宣布辞去总统职务。同年关于水门事件的权威报告在题为“伦理和公职”的“结束语”中明确指出：这篇报告的大部分内容已经直接或间接涉及道公共服务中的伦理主题。美国国家公共行政学会专门小组在关于水门事件的研究报告的最后，建议美国国会和美国政府采取以下措施改进和制定关于公共服务中伦理的更完善的法规和指导原则；把行政伦理法规纳入一切新官员和新雇员的就职宣誓中，要求他们每隔一段时间都要重读，并书面报告履行誓言情况准备提拔的官员要参加行政伦理培训，培训内容要包括行政伦理行为选择、责任心培养、对公众负责的重要性以及职业和非职业服务的关系等参照一些州和地方政府已经建立的伦理委员会的做法，设立联邦政府伦理委员会，对全体政府雇员颁发统一的伦理指导准则，并着手调查以前发生过的特别重大和困难的行政伦理问题配备专门调查政府内部腐败问题的官员，或者在各主要政府机构中配备专人处理联邦政府服务过程中出现的违反行政伦理的申诉输送大量公共官员的行政学院和专门学校应该把更多的注意力集中在行政伦理即公共服务的道德方面美国国家公共行政学会的建报告在美国的行政伦理建设中发挥了巨大作用，直接后果是1978年卡特政府提交并由国会通过了《美国政府行为伦理法》，根据这一法律，联邦政府设立了政府伦理办公室，并颁布了《美国行政官员伦理指导准则》内容提要:导言：道德素质和伦理文化的价值一、伦理与公共管理伦理二、公共服务伦理规范三、公务员品德及构成四、公共服务伦理的现状及改进道德对个人的价值工作能力工作态度领导喜欢用哪一种员工？在一项对世界著名的企业家的调查中，当问到“您认为员工应具备的最重要的品质是什么”时，他们无一例外都选择了“忠诚”。人才人财人在人灾机会青睐有准备的人德、行、能三方面的准备德：职业人的道德修养，包括正确的职业价值观，职业道德，为人处事的原则；行：体现职业价值观、职业道德的职业行为；能：职业胜任能力，包括专业知识、能力，职业技能等。讲道义是做大事的开始。求生存阶段，不能空想做什么大事，求发展阶段，不能总想赚什么小钱。诚信是最好的竞争手段身体健康、心理健康、道德健康世界卫生组织关于道德健康的概念：即“不以损害他人的利益来满足自己的需要，具有辨别真伪、善恶、美丑、荣辱等是非观念，能按社会行为的规范准则来约束自己及支配自己的思想行为”。领导干部成长的内在因素85.7%79.4%70.9%65.6%56.6%0.0%20.0%40.0%60.0%80.0%100.0%图2对成长为优秀主要领导干部起重要作用的内在因素的看法理想信念人格魅力领导才能创新思维身心素质胆识坚毅自律容人敬业达观谦逊诚信领导者是从优秀的管理者中脱颖而出的，他们与管理者的重要差异在于非权力因素所产生的影响力。示例公共服务伦理的作用“凡是想担任一邦中最高职务，执掌最高权力的人，必需要具备三个条件：第一是效忠于现行政体。第二是足以胜任他所司职责的高度才能。第三是适合于该政体的善德和正义。”——亚里斯多德：政治学，第271页《礼记·中庸》中说：“大德必得其位，必得其禄，必得其名，必得其寿。”通过德与位之间关系的分析，阐发了官吏自觉接受道德约束的必要性。行政伦理对行政组织的价值保证组织目标的实现，提高行政效率；优化组织内部环境，推动伦理型行政文化建设；降低组织用人的道德风险和管理成本。行政伦理的作用法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。这样一来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。——(美)库珀:《行政伦理学：实现行政责任的途径》一、伦理与公共管理伦理（一）伦理的涵义（二）公共管理伦理的内含(一)伦理的涵义1、伦理的词源意义及与道德的关系（1）中国伦，《说文》：“伦，辈也。从人，侖声。一曰：道也。”理，《说文》：“治玉也。”《礼记·乐记》：“乐者，通伦理者也。”“伦理”就是人与人相处的有序与和谐。（2）西方“伦理”一词，源于古希腊文ethos，意思是“风土人情”、“礼法习俗”。既可指具体的礼法习俗，也可指某一民族或地区的礼法习俗的精神。2.人是伦理之存在者人生来就在人伦关系中。中国古代的“五伦”：父子、兄弟、君臣、朋友、夫妇——孝、悌、忠、信、别孟子曰：“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信。”（《孟子·滕文公章句上》）（二）公共管理伦理的概念和特点1、公共管理伦理概念公共管理伦理用以规范公共管理主体的行为，以保证公共管理事业的公正性，合理有效地实现公共管理事业目标的价值准则体系。2、公共伦理与个人伦理区别：主体不同：公共管理系统或公共管理者——个人影响不同：整体——个体评价标准不同：公共管理系统的实际功能——个人动机与效果的善恶公德与私德的关系二、公共服务伦理规范（一）公共服务伦理规范的概念（二）公共服务伦理规范的特点（三）公共服务伦理规范的内容（一）公共服务伦理规范的概念公共服务伦理规范，从广义上说，是指公共服务的提供者（国家公务员）在任职期间必须遵循的从政指导思想和执行公务时必须遵循的基本准则，是国家为公务员规定的活动原则、工作程序、办事规则、言行标准和行政纪律等。这些准则，既是公务员进行职业行为选择的价值依据，也是对公务员职业行为进行评价善恶评价的标准。（二）公共服务伦理规范的特点1、行为规范的特点：（1）普遍性：同样的事应当受到同样的对待；（2）公开性：规范只有被了解，才能被遵守；（3）明确性：表述应当明确、简洁、没有歧义；（4）适度性：不能要求过高，也不能要求过低。2、公共服务伦理规范的特点（1）强烈的政治性：公共服务的权力性特征使其具有强烈的政治性。（2）高度的强制性：以法律、法规、政策、规章、制度的方式存在，以法律惩罚和行政处罚为保障。（3）较强的操作性：可以为人们的行为提供直接的指导和相应的方法。3、公共服务伦理规范的内容（1）发达国家公共服务伦理的特点在形式上，一般有三种存在方式：一是通过国家立法的形式确定公共服务的道德。如美国、韩国、日本等国。二是由国际组织倡议的用于规范其成员国政府行为的伦理规范。如经济合作与发展组织（OECD）于1994、1995、1997年都对成员国在国际交易中政府的伦理行为提出相应的规范，1998年理事会发出了《改善行政伦理行为的建议书》三是公务员职业社团制订的伦理准则。如美国公共行政学会制订的道德法典。发达国家公共服务伦理规范的内容一是界定公共服务的价值观。通常包括：忠于宪法、法律和伦理准则；不得以损害公共利益的方式谋取私利；忠于职守，严格责任制；公正公平执法等。（英国“公共生活委员会”提出了“公共生活七原则”：无私、廉政、客观、负责、公开、诚实、表率。）二是实行公务员财产收入申报制度；三是与公共服务改革同步进行中国公共服务伦理规范的层次公务员道德规范应分为由低到高的三个层次：第一个层次，底线要求，义务性和强制性，通常应以“禁止”的方式表达，以立法的形式实施。第二个层次，态度层次，责任性和主动性，通常以“应当”的方式表达，以道德规范的形式实施。第三个层次，价值层次（精神层次），理想性和激励性，以理念的形式表达。2、中国行政伦理规范的内容第一个层次：以法律和纪律的方式存在，包括国家权力机关制定的法律；政府制定的有关公务员行为标准和活动的政令、政策、条例、制度、规定、守则等；比如：宪法与各项法律；有关公务员的法律法规；如《中华人民共和国公务员法》特殊领域的规范要求。《警察法》、《审计法等》领导干部要求遵守标准更高的规范，如廉政准则，收入申报规定，党内监督条例等。2、中国行政伦理规范的内容第二层次：道德层次公正无私、不谋私利；从正为民，服务社会；团结协作，服从大局；勤政高效，积极理取；求真务实，取信于民公共服务伦理的内容第三个层次，以理念形式存在：包括公共行政理念公平正义理念责任政府理念和谐社会理念三、公务员品德及构成（一）公务员品德的概念和意义公务员品德是公共服务伦理规范在公务员个体思想和行为中的体现，是国家公务员在长期的行政活动中所表现出来的稳定的道德行为特征和倾向。公务员品德体现于公务员个体的日常行政活动中，诉诸于公务中的行为自觉，对公共服务活动有着重要影响。与公共服务伦理规范相比较，公务员品德更具根本性和目的性。品德的发展状况，折射出公共服务伦理规范的合理性与有效性。（二）公务员品德的构成1、公正2、责任3、协作4、宽容（三）公务员品德的养成机制（一）社会他律机制1、教育培养机制2、强化监督机制3、完善制度机制4、重视文化机制1、教育培养机制教育培养的环节：起点:提高道德认识。第二个环节:陶冶道德情感。第三个环节:锻炼道德意志。第四个环节:确立道德信念；2、强化监督机制监督检查是对公务员的行为进行外在约束的必要措施。对公共服务行为实施监督，可采取有组织的定期考核；不定期进行大检查，专家检验或抽查、民意测验等。除了组织行政监督以外，还要重视发挥社会公众舆论监督的作用。总之，当公共服务行为处在严密的监督之时，公务员在工作中就会谨慎。3、完善制度机制严守公共服务伦理规范、廉洁奉公，不仅要靠考试，靠监督，还要靠内部的规章制度，规章制度是公共服务伦理规范的一种外在补充，是避免公务员违法、贪污、受贿的预警机制。透明的监督、难以变通的执行、不可逾越的制度防火墙4、重视文化机制组织文化：是作为一个组织运行的基础的、由一系列态度、信念和价值所构成的基本模式。换言之，即是由其大部分成员所共同分享的、对周围的人和事物的假定和判断的总和。组织成员待人接物的行为特点；信奉的价值观；游戏规则；工作环境和气候；组织成员的能力；思维习惯和语言模式；成员间对事物、意义和目标的共同理解等。组织文化对于公务员能否坚持有道德的行为有着重要的影响力。一方面，组织文化可能会使道德的公务员和良好的制度无法发挥作用。面对强大的非正式组织文化，正气可能无法张扬，不正之分还会成为主流。另一方面，如果因势利导，组织文化又能可能为培育公务员道德提供良好的土壤和环境。（二）个体自律机制即使在他个人独立工作、无人监督、有做各种坏事的可能的时候，他能够“慎独”，不做任何坏事。他的工作经得起检查，绝不害怕别人去检查。——《论共产党员的修养》（二）个体自律机制1、培养积极的职业态度2、制定明确的职业目标3、养成良好的职业习惯4、培养完善的职业良心1、培养积极的职业态度态度决定一切。对公务员来说，一些价值具有格外重要的意义，其中包括：诚实、正直、公平和协作精神。当这些核心价值被破坏时，公务员就可能丧失对职业的热情，工作表现不佳。职业态度消极思想懈怠，行为懒惰工作拖延，效率低下不思进取，固步自封敷衍应付，得过且过借口不断，没有自信只讲工资，不讲贡献职业能力低下只见问题，不见办法只会抱怨，不懂应对只知获得，不愿付出业务不熟，水平不高学历很高，能力很差资历很老，知识很旧职业操守缺失见异思迁，频繁跳槽投机取巧，藐视规则见利忘义，损公肥私言而无信，弄虚作假虎头蛇尾，有始无终坚持就是胜利？哈佛的调查哈佛大学有一个非常著名的关于目标对人生影响的跟踪调查。对象是一群智力、学历、环境等条件都差不多的年轻人，调查结果如下：3、确立明确的职业目标结果：3%10%60%27%有清晰且长期的目标有清晰但短期的目标有较模糊目标无目标3%10%60%27%二十五年后：25年来几乎都不曾更改过自己的人生目标。他们都朝着同一个方向不懈地努力，现在，他们几乎都成了社会备界