第五单元公共服务绩效管理

第五单元公共服务绩效管理(一)绩效管理：突破官僚制效率困境之努力(二)绩效管理：一种新的管理理念和管理系统(三)绩效管理系统概说(四)若干西方国家政府绩效管理评析政府绩效管理：政府再造的有效工具从20世纪80年代起，伴随着新公共管理运动的勃兴，许多西方国家积极推进政府再造运动，引入私营部门的管理理论、方法和技术来重塑政府，绩效管理就是其中的一个重要的改革工具。西方国家政府改革实践表明，绩效管理对提升政府绩效起了积极的作用，成为改进公共管理的关键之一。（一）绩效管理：突破官僚制效率困境的努力依据韦伯的理论所建立的官僚制是一种基于法理型权力体制的高度理性化的组织形式，它具有专门化、等级化、专业化、职业化、规则化、非人格化、技术化等基本特征，因而使其具有精确、快速、可靠、可预期、连续、统一、严格服从、减少摩擦、减少成本等技术效率上的巨大优越性而成为达成目标的最有效的途径。[1]它曾被认为是指挥和控制工业化社会的运行最有效率、最为标准的行政管理体制，并支配了几乎整个20世纪。官僚制对促进人类社会经济的发展发挥了重大作用，曾是“最为成功的管理理论”。[2][1]MaxWeber,EconomyandSociety:AnoutlineofInterpretiveSociology,2vols.,editedbyGuentherandClausWittich,UniversityofCalifornia,1978,p.973.[2]欧文·E·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平等译，北京，中国人民大学出版社，2001年，第27页。绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（2）然而，从20世纪70年代开始，情况发生了根本性的变化。随着人类步入全球化和信息化时代，曾被认为可取得最高效率的官僚制现如今却遭到了来自社会各方面的种种抨击和责难：僵化、教条、腐败、低效、无能。人们普遍认为，官僚制已不再是特别有效率。绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（3）首先，官僚制的封闭性，使其无法适应快速、复杂多变的信息社会的需要；“在传统的行政模式中，并没有把外部关系看做是很重要的事情。关注的焦点是组织内部，是结构和过程，外部关系被认为是由政治官员处理的。”[1]这在较为简单、均一、稳定的环境中容易取得成效。然而，步入全球化和信息化时代，公共组织却面临着非常复杂而多变的外部环境。在这种情况下，传统行政模式已难以有效回应外部环境变化的挑战。[1]欧文·E·休斯：《公共管理导论》（第二版），第275页。绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（4）其次，官僚制本身的结构和管理方面的特征又决定了官僚制不可避免地产生低效。（1）官僚制强调权力的集中统一、层级节制，势必会造成管理幅度缩减而上下级层级增加，因而导致政府规模不断膨胀、人浮于事、浪费严重。层级越多，权力越集中，上下级沟通越困难，信息失真的可能性就越大。（2）官僚制的专业化、职业化以及神秘性会使其成为日益脱离社会的封闭系统；（3）政府机构的常设性和公务员的终身雇佣制会导致政府机构因丧失竞争活力而日趋僵化；绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（5）（4）严格照章办事和等级服从的规则会导致下属固守本分而不主动工作，从而日趋丧失进取精神和创造力，亦会导致“目标替代”，将官僚制行为及其规则的这种手段置于其目标之上；[1]（5）过细的专业分工容易造成部门“本位主义”，造成沟通协调和合作的困难。[1]关于“目标替代”详细请参阅MichaelT.Dalby&MichaelS.Werthman(eds.),BureaucracyinHistoricalPerspective,London:Scott,ForesmanandCompany,1971,pp.78-84.绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（6）再次，官僚制作为公共组织活动的特殊性决定其难以产生高效率，而且效率也很难测定。（1）与营利组织追求其利润相比，公共部门追求的是公共利益的最大化，但公共利益大多显得较为抽象模糊，不易准确具体表达。（2）官僚制活动缺乏明确的成本收益计算。政府很多时候只关注投入，而最终产出的量或产出质量的优劣人们却疏于关注。官僚制陷入效率困境的原因（2）（3）官僚制在提供公共物品和服务时没有类似于企业的“利润”诱因机制来激励其为提高效率而努力。“他们不是‘剩余权益者’，不能将提高效率所获得的权益装进自己的腰包。”[1]因此，政府往往缺乏服务的动机；（4）官僚制在提供公共物品方面不存在竞争，是名符其实的自然垄断者，而且是合法的垄断。这种垄断地位不可能诱使其为提高效率而运作，相反，官僚在自利的驱使下会有可能利用这种垄断地位去追求预算的最大化或寻租。[1]詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治：政府机构的行为及其动因》，张海涛等译，北京，中国社会科学出版社，1995年，第417页。绩效管理：政府再造之路如上所述，曾被认为自然而然地会产生高效率的官僚制，现在已经陷入了它无法解决的效率困境，“无论采用何种标准，在传统的行政模式中，绩效管理都是欠缺的，这种情况对个人绩效或组织绩效都是如此。”[1]由此导致了传统官僚制行政的合法性危机。于是，自20世纪70年代末以来，西方发达国家相继掀起了政府改革浪潮。这场改革运动被冠以不同的称谓，如管理主义（managerialism）、新公共管理（newpublicmanagement）、以市场为基础的公共行政（market-basedpublicadministration）、企业型政府（entrepreneurialgovernment）、后官僚制范式（post-bureaucraticparadigm）政府再造（reinventinggovernment）等，但基本上却描述着相同的现象，即政府改革运动中贯穿着管理主义的取向。[1]欧文·E·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平等译，北京，中国人民大学出版社，2001年，第213页。绩效管理对提升政府绩效起到积极作用管理主义主张减少政府干预，充分发挥市场和社会的力量来解决政府面临的困境，以及采用私营部门的管理理论、方法和技术来再造政府。“管理主义强调职业化管理、明确的绩效标准和绩效评估，以成果导向而不是程序导向来评估管理水平。以管理主义为指导的政府改革在实践中具有如下五个方面特征：（1）明确的责任；（2）产出和绩效取向；（3）以半独立的行政单位为主的分权结构；（4）引进私营部门的管理工具（如成本核算、控制技术等）；（5）市场机制以改进竞争。[1]绩效管理成为西方各国实施“管理主义”行政改革方案中的一个特别重要的组成部分。其行政改革的实践表明，绩效管理对提升政府绩效起了积极作用。[1]Hood,Christopher（1991），“Apublicmanagementforallseason?,PublicAdministration，Vol.69,No.1.(二)绩效管理：一种新的管理理念和系统任何组织都追求效率，这是组织存在和发展的前提。传统官僚制把效率放在优先和至高无上的地位。但对于政府部门而言，效率并不是追求的唯一目标，还有诸如公平、公正、民主、自由等多元目标，而且在许多时候效率甚至不是首要目标。在利益趋向日趋于多元化的复杂多变的现代社会，公众对政府的需求日愈增加，要求政府能更好地协调社会各方的利益需求，解决各种利益矛盾和冲突；要求政府一方面缩减规模、优化职能，另一方面应以低成本运行，花最少的钱，提供最优质的服务。在现代社会，政府需要追求的是多重价值的实现，而不只是效率。必须寻求新的衡量价值的方式显然，狭隘的单向度的“效率”概念（一般指投入与产出之比，着重于数量层面）以及在这一概念基础上所形成的一套评估方法和工具，已难以完整、准确、系统地表征政府的活动及其成效。因此，对政府管理而言，必须寻找一种衡量价值的方法，寻找一种新的综合性的能完整反映组织的多元目标及其成就、结果的概念。这一替代概念和方法就是绩效和绩效管理。1.绩效、绩效管理的涵义绩效（Performance）一词在英文中涵义比较宽泛，可解释为执行、履行、表现、完成、成绩、成就等。绩效用于工商企业之中，其涵义是指工商企业管理活动的结果和成效。它比机械效率概念更能表现出一个企业的整体表现和状况。把绩效用于政府管理之中，其含义是指政府管理社会生活活动的结果、效益或效能。需要说明的是，在国外的研究中，绩效与生产力、质量、效果、回应性、责任等概念密切联系在一起。绩效需要管理，在工商管理中，罗伯特·巴克沃（RobertBacal）认为，绩效管理是“一个持续的交流过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、管理者及员工都融入到绩效管理系统中来。”[1][1]罗伯特·巴克沃：《绩效管理：如何考评员工表现》，陈舟平译，北京，中国标准出版社，2000年，第4页。绩效、绩效管理的涵义（2）理查德·威廉姆斯(RichardWilliams)概括了有关绩效管理的三种不同观点：绩效管理是管理组织绩效的一种体系；是管理雇员绩效的一种体系；是把对组织的管理和对雇员的管理结合在一起的体系。[1][1]理查德·威廉姆斯：《组织绩效管理》，蓝天星翻译公司译，北京，清华大学出版社，2000年，第13－25页。绩效、绩效管理的涵义（3）美国国家绩效衡量小组（Performancemeasurementstudysteam）曾给绩效管理下了一个经典性定义：绩效管理是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。据此，绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。绩效、绩效管理的涵义（4）中国行政学会联合课题组在其“关于政府机关工作效率标准的研究报告”中对绩效管理涵义的表述是“运用科学的方法、标准和程序对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。”[1][1]中国行政管理学会联合课题组：“关于政府机关工作效率标准的研究报告”，《中国行政管理》2003年第3期。概而言之，政府绩效管理是政府部门科学设定组织目标，系统整合和优化组织资源配置以实现组织目标，并对目标实现的进程和结果进行系统评估的管理过程；政府实施绩效管理的目的是为了改善和提升政府组织绩效。（三）绩效管理系统绩效管理贯穿于公共部门管理活动全过程，包括确立组织的目标，制定实现目标的计划，实施计划，绩效沟通，绩效评估等五个环节。（1）确立组织的愿景（vision）、使命（mission）、目标（objectives）；（2）制定绩效计划，以实现组织的愿景、使命、目标；（3）整合组织的资源，实施绩效计划；（4）动态持续的绩效沟通；（5）绩效评估绩效评估的一般标准及其指标体系目前西方国家管理实践中一般采用“3E”标准：经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）。一些学者建议再加上公平（equity），成为“4E”。经济标准关注成本的付出是否最小化，是否按法定的程序花钱。它指的是以最少的投入或成本提供既定的优质的公共物品和服务。它侧重于成本的节约程度，关注政府的或某项服务的总支出能否降到最低。效率标准关注既定的投入产生的结果。效率可以理解为投入（使用的资源）与产出（公共产品或服务）之间的比例关系，以最少的投入实现产出的最大化即为高效率。其方法或是用一定量的投入实现尽可能多的产出，或是用尽可能少的投入实现某种量的产出。绩效评估的一般标准及其指标体系（2）效益标准即在一定的工作量完成之后情况是否得到改善。它聚焦于产出所带来的社会效果，包括产出的质量、公众的满意度、对社会的影响程度（原有状态的改善程度，公众的认可程度等）等。即以产出和结果之间的关系来衡量。公平标准关注公共物品或公共服务的受众，包括团体或个人，是否都受到公平的待遇，