购买非营利组织服务

政府购买NGO服务及基金会公益项目招投标韩俊魁2010-4-10主要内容问题的提出国外政府购买NGO服务的经验国内政府购买NGO服务模式比较国内基金会的公益项目招投标问题的提出政府为何要购买NGO服务？—政府的视角—NGO的视角基金会为何要公益项目招投标？—基金会的视角—提供服务的NGO的视角政府购买的定义及特点定义：政府部门为实现政府职能和公共利益，使用公共资金购买货物、工程和服务的行为、过程、政策以及法律法规的总和。特点：资金来源的公共性；程序法定性；公开招标作为主要方式；采购主体的特定性；政策性；透明性；有效性。中国主要的法律包括《政府采购法》、《招标投标法》等。除了货物和工程的采购，2002年的《政府采购法》把“服务”定义为“指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”不过，在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，教育、公共卫生、社会福利等公共服务并未纳入其中。所以，向NGO购买社会服务就没有明确的法律和财政操作办法。向NGO购买服务的缘起及类型背景：西方发达国家高福利模式使得财政拮据，高福利模式难以为继，新公共管理思潮兴起。类型：—内生型：以会费、服务收费、经营收入为主的国家；公共部门主导国家（西欧除了西班牙和芬兰之外多为这种类型。例如，1995年比利时非营利组织总收入的76.5%均由政府提供）。—外力型：以境外捐助为主的国家资助方式：给予一些友好援助；拨款；竞争合同向NGO购买服务的特点新生事物购买原则的比照性额度较小客体的狭义化（NGO）集中在特殊领域（教育、养老、残障、公共卫生、住房、就业，非营利组织作为处理社会福利领域问题的第一道防线）多在社区层面提供服务非竞争性购买服务较多香港购买NGO服务的概况2008至2009年度，预算资助NGO的约2669个服务协议单位的资助额是80.368亿元。其领域如下：服务类别拨款数额百分比家庭及儿童福利$7.659亿元9.5%社会保障$0.005亿元0%老人服务$26.991亿元33.6%康复及医务社会服务$25.569亿元31.8%违法者辅导服务$0.443亿元0.6%社区发展$1.365亿元1.7%青少年服务$13.767亿元17.1%社会福利支援$4.569亿元5.7%除上述资助额外，社会福利署另预留6.47亿元向私营机构和NGO购买福利服务。这些服务包括安老院舍、改善家居及社区照顾服务、买位计划和改善买位计划所购买的安老院舍名额和其他福利服务。资助方式整笔拨款模式整笔拨款津助制度着重提高效率和成效、改善质素、鼓励创新、加强问责和提供弹性，目标是以最符合成本效益的方式调配资源，以应付社会不断转变的需要。整笔拨款安排于2000年至2001年度推行，NGO可自行决定是否采纳。在整笔拨款制度下，NGO可以自主灵活地调配资源以配合服务需要。截至2007年4月1日，共有175家受资助的NGO，其中164家机构已加入整笔拨款制度，他们所得到的拨款相等于整体资助额的99%。非整笔拨款模式未加入整笔拨款制度的机构可以用修订标准成本津贴模式（服务的标准成本由职员薪酬按认可职位的中点薪金计算。NGO在雇用职工方面可灵活处理，但不得超出标准成本）、模拟成本津贴模式（津贴会按各福利机构的认可开支提供，每年并按通胀调整）单位成本资助计划（为向福利机构购买服务，社会福利署署长与NGO负责人以签订合约的方式订出一个固定的单位成本）等方式。奖券基金1965年6月，立法局通过设立奖券基金的决议案，以资助社会福利服务。该基金主要用以支援受资助的福利计划的非经常开支，及补助有期限的试验计划。在若干条件规限下，社会福利署署长获授权根据奖券基金谘询委员会的意见，批准有关拨款。NGO如获社会福利署确认为向社会提供有意义服务的NGO，便可向奖券基金申请拨款补助。相关法律法规《受资助非政府组织福利机构的采购程序》《受资助非政府福利机构的存货管理》《受资助非政府福利机构的人事管理》《津贴及服务协议》与《服务文件》《非政府福利机构纪律守则样本》《非政府机构工程合约的批出和管理》《服务表现监察制度》《防止慈善团体被利用作恐怖分子融资活动指引》手册、临时通知等PolandHungaryCroatiaAlbaniaArmeniaRussiaKyrgyzstan社会援助办公室员工属于地方地方混合混合地方国家混合国家政府还是国家在国家层面上是否有服务外包立法是是是是是是是地方政府是否外包服务是是是是是是否地方政府是否外包社会服务是是是是是是否如果地方政府向NGO购买服务，是是是无无无无NGO赢得过合同吗？Thereareafewscattereddemonstrationprojectsforcontractingoutthathavebeenmountedwithdonorassistance.Source:ReportsfromUrbanInstitutefieldstaff.14D.Brinkerhoff(2002)alsoreportsthattheyoperatewithsomesupportfromthenationalgovernmentaswellas地方政府合同外包和社会服务状况教训总结与政府有关的问题：—有的地方政府对购买服务的认同感不高，有些不愿意竞争；—NGO的灵活性与政府严格购买程序之间的张力；—每年更换NGO作为签约方对于顾客来说容易出现服务的不连续性，而且再选择类似有专门技术和声誉的组织也非易事；—NGO活动领域分散，统一购买标准很难制定，评估体系繁琐；—私人关系导致不公平。与NGO有关的问题：—购买金额小使得一些NGO感到在疲于奔命，员工报酬较低；—短期合同和组织长期发展之间的关系；—NGO为了合同竞争而不合作的问题；—有的NGO不愿意拓展新的业务领域；—缺乏处理合同、报告的能力。应对挑战继续重视并推动NGO发挥作用，尤其是鼓励地方政府展开创新，从资金和能力上支持NGO信息及时公开披露，减少合作中的沟通成本成立沟通协调机制和一些信用、绩效都比较好的组织签订长期合同以保持连续性把握完全竞争与项目指定委托之间的平衡、把个人偏好降至最低简化程序，尽量赋予NGO较大的灵活性和独立性中国政府购买NGO服务的背景从全面的低福利进行改革；当前社会基本矛盾的转变；地方财政困难，需求的多元化导致基层治理危机（单位制解体）；社会保障体系不健全NGO的兴起及其作用的不可替代性（价值驱动/value-driven；员工的薪酬水平相对较低；奉献精神会让顾客满意；社区活动的灵活性）三种类型的NGO和政府的战略关系面临调整地方性中国购买NGO服务的模式竞争性购买的原则：平等主体间的契约原则、公共服务供给的竞争原则、参与程序公开透明原则、第三方监督原则、公共利益为导向的共赢原则非竞争性购买—体制内吸模式的特点：参与购买服务的NGO是由政府主动成立，其政治合法性很高；资金仍在体制内运行，政府易于控制和使用资金；一般不采取公开招投标的方式；绩效评估一般不聘请第三方；主要用于解决部分令政府官员头疼的社会问题—体制外非正式按需购买模式的特点：不按照标准的采购规定进行；购买中的政府绝对主导；小范围内精英推动的按需购买；购买数额极小；购买服务的种类不一；购买NGO服务的临时性和过渡性对三种模式的分析地区差异性基础上的多元探索，但存在选择性（从去政治化的三个领域优先推进购买服务：社区服务/福利供给组织、行业协会、涉农组织）体制内吸的非营利组织多顺利登记注册；按需购买的对象基本上是很难注册的草根组织法团主义和自由主义并存，但政府依然强势、主导，甚至有通过吸纳而更加强化的趋势自由竞争模式对非营利组织区域限制原则的挑战部门利益分割（民政小马拉大车的困难）公共财政体系急需完善，向NGO购买社会服务没有明确的法律和财政操作办法。此外，《政府采购法》等法律要规避的问题在此领域依然存在。非营利组织整个部门还很弱小基金会的公益项目招投标背景—政府资源未全面开放；—基金会的成长；—从运作到资助的艰难转型目的：通过公益资源优化配置，为公民社会的发展提供动力案例：红基会/南都/中国扶贫基金会特点：—刚刚起步，操作导引不规范；—追求试点和象征意义；—探索中缺乏系统总结；—集中领域狭窄；—资金有限。谢谢大家！