生态文明体制改革总体方案

⽣态⽂明体制改⾰总体⽅案为加快建⽴系统完整的⽣态⽂明制度体系，加快推进⽣态⽂明建设，增强⽣态⽂明体制改⾰的系统性、整体性、协同性，制定本⽅案。⼀、⽣态⽂明体制改⾰的总体要求（⼀）⽣态⽂明体制改⾰的指导思想。全⾯贯彻党的⼗⼋⼤和⼗⼋届⼆中、三中、四中全会精神，以邓⼩平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深⼊贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、⾃然恢复为主⽅针，⽴⾜我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为⽬标，以正确处理⼈与⾃然关系为核⼼，以解决⽣态环境领域突出问题为导向，保障国家⽣态安全，改善环境质量，提⾼资源利⽤效率，推动形成⼈与⾃然和谐发展的现代化建设新格局。（⼆）⽣态⽂明体制改⾰的理念　　树⽴尊重⾃然、顺应⾃然、保护⾃然的理念，⽣态⽂明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须放在突出地位，融⼊经济建设、政治建设、⽂化建设、社会建设各⽅⾯和全过程。　　树⽴发展和保护相统⼀的理念，坚持发展是硬道理的战略思想，发展必须是绿⾊发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系，按照主体功能定位控制开发强度，调整空间结构，给⼦孙后代留下天蓝、地绿、⽔净的美好家园，实现发展与保护的内在统⼀、相互促进。　　树⽴绿⽔青⼭就是⾦⼭银⼭的理念，清新空⽓、清洁⽔源、美丽⼭川、肥沃⼟地、⽣物多样性是⼈类⽣存必需的⽣态环境，坚持发展是第⼀要务，必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等⾃然⽣态。　　树⽴⾃然价值和⾃然资本的理念，⾃然⽣态是有价值的，保护⾃然就是增值⾃然价值和⾃然资本的过程，就是保护和发展⽣产⼒，就应得到合理回报和经济补偿。⽣态⽂明体制改⾰总体⽅案!1　　树⽴空间均衡的理念，把握⼈⼜、经济、资源环境的平衡点推动发展，⼈⼜规模、产业结构、增长速度不能超出当地⽔⼟资源承载能⼒和环境容量。　　树⽴⼭⽔林⽥湖是⼀个⽣命共同体的理念，按照⽣态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑⾃然⽣态各要素、⼭上⼭下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进⾏整体保护、系统修复、综合治理，增强⽣态系统循环能⼒，维护⽣态平衡。　　（三）⽣态⽂明体制改⾰的原则　　坚持正确改⾰⽅向，健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作⽤，发挥企业的积极性和⾃我约束作⽤，发挥社会组织和公众的参与和监督作⽤。　　坚持⾃然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分⾃然资源资产所有者权利和管理者权⼒，合理划分中央地⽅事权和监管职责，保障全体⼈民分享全民所有⾃然资源资产收益。　　坚持城乡环境治理体系统⼀，继续加强城市环境保护和⼯业污染防治，加⼤⽣态环境保护⼯作对农村地区的覆盖，建⽴健全农村环境治理体制机制，加⼤对农村污染防治设施建设和资⾦投⼊⼒度。　　坚持激励和约束并举，既要形成⽀持绿⾊发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，形成对各类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。　　坚持主动作为和国际合作相结合，加强⽣态环境保护是我们的⾃觉⾏为，同时要深化国际交流和务实合作，充分借鉴国际上的先进技术和体制机制建设有益经验，积极参与全球环境治理，承担并履⾏好同发展中⼤国相适应的国际责任。　　坚持⿎励试点先⾏和整体协调推进相结合，在党中央、国务院统⼀部署下，先易后难、分步推进，成熟⼀项推出⼀项。⽀持各地区根据本⽅案确定的基本⽅向，因地制宜，⼤胆探索、⼤胆试验。　　（四）⽣态⽂明体制改⾰的⽬标。到2020年，构建起由⾃然资源资产产权制度、国⼟空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全⾯节约制度、资源有偿使⽤和⽣态补偿制度、环境治理体系、环境治理和⽣态保护市场体系、⽣态⽂明绩⽣态⽂明体制改⾰总体⽅案!2效评价考核和责任追究制度等⼋项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的⽣态⽂明制度体系，推进⽣态⽂明领域国家治理体系和治理能⼒现代化，努⼒⾛向社会主义⽣态⽂明新时代。　　构建归属清晰、权责明确、监管有效的⾃然资源资产产权制度，着⼒解决⾃然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。　　构建以空间规划为基础、以⽤途管制为主要⼿段的国⼟空间开发保护制度，着⼒解决因⽆序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和⽣态空间占⽤过多、⽣态破坏、环境污染等问题。　　构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统⼀、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着⼒解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地⽅规划朝令⼣改等问题。　　构建覆盖全⾯、科学规范、管理严格的资源总量管理和全⾯节约制度，着⼒解决资源使⽤浪费严重、利⽤效率不⾼等问题。　　构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现⾃然价值和代际补偿的资源有偿使⽤和⽣态补偿制度，着⼒解决⾃然资源及其产品价格偏低、⽣产开发成本低于社会成本、保护⽣态得不到合理回报等问题。　　构建以改善环境质量为导向，监管统⼀、执法严明、多⽅参与的环境治理体系，着⼒解决污染防治能⼒弱、监管职能交叉、权责不⼀致、违法成本过低等问题。　　构建更多运⽤经济杠杆进⾏环境治理和⽣态保护的市场体系，着⼒解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不⾼等问题。　　构建充分反映资源消耗、环境损害和⽣态效益的⽣态⽂明绩效评价考核和责任追究制度，着⼒解决发展绩效评价不全⾯、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。⼆、健全⾃然资源资产产权制度　　（五）建⽴统⼀的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国⼟空间各类⾃然资源资产的产权主体。对⽔流、森林、⼭岭、草原、荒地、滩涂等所有⾃然⽣态空间统⼀进⾏确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划⽣态⽂明体制改⾰总体⽅案!3清全民所有、不同层级政府⾏使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。推进确权登记法治化。　　（六）建⽴权责明确的⾃然资源产权体系。制定权利清单，明确各类⾃然资源产权主体权利。处理好所有权与使⽤权的关系，创新⾃然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除⽣态功能重要的外，可推动所有权和使⽤权相分离，明确占有、使⽤、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩⼤使⽤权的出让、转让、出租、抵押、担保、⼊股等权能。明确国有农场、林场和牧场⼟地所有者与使⽤者权能。全⾯建⽴覆盖各类全民所有⾃然资源资产的有偿出让制度，严禁⽆偿或低价出让。统筹规划，加强⾃然资源资产交易平台建设。　　（七）健全国家⾃然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和⼀件事情由⼀个部门负责的原则，整合分散的全民所有⾃然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、⽔流、森林、⼭岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类⾃然资源统⼀⾏使所有权的机构，负责全民所有⾃然资源的出让等。　　（⼋）探索建⽴分级⾏使所有权的体制。对全民所有的⾃然资源资产，按照不同资源种类和在⽣态、经济、国防等⽅⾯的重要程度，研究实⾏中央和地⽅政府分级代理⾏使所有权职责的体制，实现效率和公平相统⼀。分清全民所有中央政府直接⾏使所有权、全民所有地⽅政府⾏使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对⽯油天然⽓、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、⼤江⼤河⼤湖和跨境河流、⽣态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野⽣动植物种和部分国家公园等直接⾏使所有权。　　（九）开展⽔流和湿地产权确权试点。探索建⽴⽔权制度，开展⽔域、岸线等⽔⽣态空间确权试点，遵循⽔⽣态系统性、整体性原则，分清⽔资源所有权、使⽤权及使⽤量。在⽢肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。　　三、建⽴国⼟空间开发保护制度　　（⼗）完善主体功能区制度。统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点⽣态功能区的不同定位，加快调整完善财政、产业、投资、⼈⼜流动、建设⽤地、资源开发、环境保护等政策。⽣态⽂明体制改⾰总体⽅案!4　　（⼗⼀）健全国⼟空间⽤途管制制度。简化⾃上⽽下的⽤地指标控制体系，调整按⾏政区和⽤地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级⾏政区，作为约束性指标，控制建设⽤地总量。将⽤途管制扩⼤到所有⾃然⽣态空间，划定并严守⽣态红线，严禁任意改变⽤途，防⽌不合理开发建设活动对⽣态红线的破坏。完善覆盖全部国⼟空间的监测系统，动态监测国⼟空间变化。　　（⼗⼆）建⽴国家公园体制。加强对重要⽣态系统的保护和永续利⽤，改⾰各部门分头设置⾃然保护区、风景名胜区、⽂化⾃然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进⾏功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实⾏更严格保护，除不损害⽣态系统的原住民⽣活⽣产设施改造和⾃然观光科研教育旅游外，禁⽌其他开发建设，保护⾃然⽣态和⾃然⽂化遗产原真性、完整性。加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建⽴国家公园体制总体⽅案。构建保护珍稀野⽣动植物的长效机制。　　（⼗三）完善⾃然资源监管体制。将分散在各部门的有关⽤途管制职责，逐步统⼀到⼀个部门，统⼀⾏使所有国⼟空间的⽤途管制职责。　　四、建⽴空间规划体系　　（⼗四）编制空间规划。整合⽬前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统⼀的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。研究建⽴统⼀规范的空间规划编制机制。⿎励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。　　（⼗五）推进市县“多规合⼀”。⽀持市县推进“多规合⼀”，统⼀编制市县空间规划，逐步形成⼀个市县⼀个规划、⼀张蓝图。市县空间规划要统⼀⼟地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定⽣产空间、⽣活空间、⽣态空间，明确城镇建设区、⼯业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市县“多规合⼀”试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可复制、能推⼴的经验。⽣态⽂明体制改⾰总体⽅案!5　　（⼗六）创新市县空间规划编制⽅法。探索规范化的市县空间规划编制程序，扩⼤社会参与，增强规划的科学性和透明度。⿎励试点地区进⾏规划编制部门整合，由⼀个部门负责市县空间规划的编制，可成⽴由专业⼈员和有关⽅⾯代表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进⾏资源环境承载能⼒评价，以评价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当⼴泛征求各⽅⾯意见，全⽂公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当地⼈民代表⼤会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划⽂本和较⾼精度的规划图，并在⽹络和其他本地媒体公布。⿎励当地居民对规划执⾏进⾏监督，对违反规划的开发建设⾏为进⾏举报。当地⼈民代表⼤会及其常务委员会定期听取空间规划执⾏情况报告，对当地政府违反规划⾏为进⾏问责。　　五、完善资源总量管理和全⾯节约制度　　（⼗七）完善最严格的耕地保护制度和⼟地节约集约利⽤制度。完善基本农⽥保护制度，划定永久基本农⽥红线，按照⾯积不减少、质量不下降、⽤途不改变的要求，将基本农⽥落地到户、上图⼊库，实⾏严格保护，除法律规定的国家重点建设项⽬选址确实⽆法避让外，其他任何建设不得占⽤。加强耕地质量等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。完善耕地占补平衡制度，对新增建设⽤地占⽤耕地规模实⾏总量控制，严格实⾏耕地占⼀补⼀、先补后占、占优补优。实施建设⽤地总量控制和减量化管理，建⽴节约集约⽤地激励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理安排⼟地利⽤年度计划。　　（⼗⼋）完善最严格的⽔资源管理制度。按照节⽔优先、空间均衡、系统治理、两⼿发⼒的⽅针，健全⽤⽔总量控制制度，保障⽔安全。加快制定主要江河流域⽔量分配⽅案，加强省级统筹，完善省市县三级取⽤⽔总量控制指标体系。建⽴健全节约集约⽤⽔机制，促进⽔资源使⽤结构调整和优化配置。完善规划和建设项⽬⽔资源论证制度。主要运⽤价格和税收⼿段，逐步建⽴农业灌溉⽤⽔量控制和定额管理、⾼耗⽔⼯业企业计划⽤⽔和定额管理制度。在严重缺⽔地区建⽴⽤⽔定额准⼊门槛，严格控制⾼耗⽔