论我国公共服务的社会化与市场化

论我国公共服务社会化与市场化的发展趋势一、背景20世纪80年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革这一世界性潮流早已势不可挡。不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入这一浪潮之中，其传统的行政模式受到了这一改革运动的巨大冲击。在这场改造政府的革命中，逐渐形成了一种全新的行政理念，这种新的行政理念包括：政府行政应该以顾客或市场为导向，政府应开放公共服务领域，实现公共管理社会化，注重提升公共服务的效率和质量，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨，政府在工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的，与此同时，公共服务的社会化、市场化、法治化也顺理成章地成为政府的改革方向。正是在这种国际背景和国内改革发展的需要之下，我国自90年代以来，开始推行政府的治理模式变革，公共服务的社会化和市场化取得了一定的成就，在缓解了政府公共财政提供公共服务的紧张状况的同时，通过引入市场机制和竞争机制，提高了公共服务的水平，改善了公共服务的质量。但与此同时，在不断发展和完善公共服务社会化和市场化的进程中，不可避免的暴露出了一些问题和缺陷，如公共责任的模糊和私人垄断、公共利益的缺失、公平问题等，尚有待解决。毫无疑问，完全实现公共服务的社会化和市场化将是一个长期的过程，因此对于现阶段公共服务社会化和市场化发展趋势的正确把握便显得非常重要，这不仅能有效地解决当前存在的问题和缺陷，减少发展的阻力，同时也可以使其保持正确而稳定的发展路线，确保公共服务社会化和市场目标的最终实现。二、公共服务社会化和市场化的内涵公共服务社会化和市场化是指将原来由政府承担的一些公共服务职能大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共产品和公共服务，一些私营部门、独立机构、社会自治、半自治组织等非政府组织都将成为公共物品和公共服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务和产品的市场化使许多过去由政府提供的产品和服务改为由非政府管理组织提供，政府大量地提供服务和产品的组织剥离出来，转为企业或者社会中介组织，使许多的政府部门和组织与政府脱离关系；同时政府管理的事情减少，职责减轻，机构和人员减少成为了必然趋势。公共服务社会化和市场化的具体方式有多种，如公共服务项目签约外包、公私伙伴关系和使用者付费、以私补公打破政府垄断、公共服务的社区自治等都是很好的方式，它不仅有效地补充了政府在公共服务供给方面的不足，通过这种多元主体间的相互竞争还可以提高公共服务的供给质量和效率，并最终提高政府的公信力。三、公共服务社会化和市场化的理论依据公共服务社会化和市场化的产生和发展有其特有的理论依据。20世纪80年代，基于公共选择理论、公共管理理论、治理理论基础之上的新公共管理运动、政府再造、重塑政府、企业家政府等西方改革浪潮，正是公共服务社会化和市场化产生并推动其不断发展和完善的原初力量。由此可以看出公共服务社会化和市场化主要有以下三个方面的理论依据：（一）公共选择理论美国学者詹姆斯·布坎南等人创立的公共选择理论，宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道。对此，这一理论在政治领域中引入了经济领域的理性经济人假设，并以此来对政府管理活动进行分析。在该理论看来，政府机构工作效率大多不尽人意，根源便在于政府服务具有公共性、垄断性而缺乏竞争性。公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，它主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。因此，公共选择理论重新强调市场的价值，它给政府开出的药方就是要让政府将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成，其中，公共服务市场化可以说是解决公共物品提供低效率的较佳途径。（二）新公共管理理论产生于20世纪80年代中后期的新公共管理理论，其核心便在于解决政府和其他公共部门的管理问题。关于公共服务的社会化和市场化，新公共管理的思想主要包括：合理划分政策职能和管理职能，重新定位政府角色；调整政府与社会的关系，重归小政府模式；利用市场和社会力量，推行公共服务市场化；引进私营部门的管理方法和经验，提高公共部门的工作效率；强调以顾客或服务对象为中心，提高公共服务质量。（三）治理理论20世纪90年代以来兴起的治理理论成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念，对世界各国的行政改革探索也产生了重要影响。在这一理论中，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，同时它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。公共治理理论强调的便是多元主体治理，这为打破公共物品政府垄断开启了思路。治理理论为实现政府公共服务市场化提供的理论依据和理论指导主要体现为：第一、政府的职责是掌舵而非划桨政府要保证公共服务的质量和效率，就必须认识到自己能力的有限，认识到“掌舵”，即做出关于公共服务的决策和制度创新活动，才是自己的真正职责，而非“划桨”，即提供公共服务。对此，政府可以从直接经营竞争性物品和生产供给服务中逐渐退出，让市场去生产与供给竞争性的物品和服务。第二、政府治理主体的多元化治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。当代政府所面临的复杂性、动态性和多元性的环境，以使得政府无法成为唯一的治理者。因此，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理主体的多元化使得公共服务提供主体相应的多元化成为可能。第三、把竞争机制引入政府的公共服务治理理论的一个重要内容就是将市场的激励机制、竞争机制和私人部门的管理方法与手段引入到政府的公共服务中，建立一个竞争性的政府。而在政府公共服务中引入竞争，将鼓励政府在公共服务利于的革新，提高公共机构人员的士气。同时能够迫使政府公共服务在竞争的激励下，降低成本，节省资源，提高公共服务的质量和效率。第四、政府公共服务市场化是“有限市场化”有效的治理必须建立在政府和市场的基础上，要实现善治，不能没有市场；然而，市场也不是万能的，因为市场也有失灵的时候。由于市场自身存在的缺陷，单纯的市场不可能实现社会资源的最佳配置，而仅仅依靠政府手段同样无法达到资源配置的最优化。这就需要在市场与政府之间做出一定选择，或者说一定程度上的选择。因此，体现在政府公共服务市场化这一方面，就有必要加以限制，实现的应该是公共服务的有限市场化。四、我国公共服务社会化和市场化的现实基础改革开放，不仅为中国的发展开拓了广阔的前景，同时也向中国提出了行政改革的要求。20世纪80年代以来，我国政府在政府改革方面做出了不懈的努力，对于公共服务社会化和市场化也进行了多样化的尝试，并取得了一定的成果。在当前所处的环境和现实条件下，我国公共服务社会化和市场化将取得进一步的发展和完善。首先，社会经济的发展和市场体制的初步形成为公共服务社会化和市场化提供了经济基础和体制基础。经过改革开放以来的不懈努力，中国经济得到了持续、快速、健康的发展，市场化程度也有了很大层面上的提高。不仅如此，市场导向的改革实现了进一步的深入，市场经济体制已初步形成并日益成熟。这些都为推动公共服务的社会化和市场化提供了体制依托和经济基础。其次，法律和制度体系的建立及完善为政府职能的外移提供了法律保障。法制化的政府行为是公共服务社会化和市场化的重要保障。在公共服务社会化和市场化的过程中，若缺少法律法规的约束，政府部门的强制性和私营部门的营利性很容易导致权力与利益交易行为的发生。这不仅会损害公共利益，使社会真实需求得不到正确显示，也会使得市场经济资源配置的优化功能难以发挥。在改革开放以来的几十年里，法制建设取得了一定程度上的进展，公共行政法律法规得到了很大的健全，对政府的行为也有了法制化的制约和监督，这为公共服务社会化和市场化沿着正确的道路发展和完善提供了保障。第三，随着经济体制的转变和社会自我管理能力的增强，“第三部门”日益成熟，为公共服务社会化和市场化创造了一定的社会条件。政府和社会组织体系之间开始建立新型的伙伴关系，为非政府组织在公共服务社会化方面更好的发挥作用提供了空间。行政手段在弱化，社会渐渐从行政的一元化中分离出来，各种社会中介组织进一步发育、发展，他们正在逐渐成为民间社会自我调节的重要力量。社会关系分化速度加快，各种新的利益群体重新组合、构造，正寻找新的利益表达途径。广泛的社会参与要求已经动摇了政府部门在某些领域中的特权。公共服务的社会化和市场化进程将不可阻挡。第四，行政文化环境的演变为公共服务社会化和市场化提供了文化支持。改革开放以来我国的行政文化环境发生了巨大的变化，中国传统文化、西方文化精华与马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导的社会主义新文化不断整合、相互渗透，对公共行政系统的价值观念、行为规范、社会心理等产生了深远的影响，民主、公平、效率、科学的发展观、正确的政绩观已成为行政文化的主流。五、公共服务社会化和市场化的发展策略公共服务社会化和市场化的实现是一个长期的过程。虽然经过不懈的努力和改革，我国公共服务的社会化和市场化取得了一定的成就，具备了继续推进的条件和动力。但作为一个正在建立市场经济体制的国家，我国的公共服务社会化和市场化只能根据现阶段我国的国情，有选择、有步骤的进行，走一条具有中国特色的公共服务社会化和市场化地道路。（一）加大行政改革的力度，推进服务型政府建设行政改革是公共服务社会化和市场化的推动力量之一。政府职能的转变，管理方式的改进，行政效率的提高，服务型政府的建立，将为我国公共服务社会化和市场化的发展和完善创造一个更加适宜的行政体制环境。对此，我国就必须加大行政改革的力度，改变传统的治理观念，在借鉴西方改革的经验上，从我国现阶段的国情和发展状况出发，依据公共服务社会化和市场化的方向，建立一个以服务为中心的新型政府。（二）积极推动第三部门的发展第三部门区别于第一部门政府和第二部门营利组织企业，具有公益性、非营利性、非政府性、独立性或志愿性等特性。中国正进行的行政改革，直接催生了第三部门的兴起，并未第三部门今后的发展开辟了广阔的道路。第三部门的存在和发展是公共服务社会化和市场化的推动力。然而现阶段我国第三部门还不成熟，因此对于第三部门发展的推动和扶持就显得非常重要。当前我国采取的深化事业单位改革，促进其向第三部门分化和发展的措施，使得承担公共服务的民间力量得以在适当领域迅速扩张和壮大，这对于第三部门的发展和公共服务社会化和市场化具有显著的积极意义。（三）放松对市场的限制，扩大准入的领域推进公共服务社会化和市场化的一个重要内容就是要放松对市场的限制，不断扩大市场主体准入的领域。国家出于特殊目的对金融、出版等领域的外商投资进行限制是必要的，但绝大部分制造业领域，尤其是竞争性领域不应多加限制。比如在交通、能源、通信、电力等领域，目前在市场准入方面依然限制较多，不利于这些行业的发展。在推进公共服务社会化和市场化的过程中，除少数特殊行业和部门外，大部分行业要放松政府的准入限制，减少政府的审批制度，最大限度地打破行业、部门的垄断，让民众在市场上行使自由选择权来使公共利益得到满足和实现。总的来看，我国公共服务社会化和市场化的发展和完善应该抓住以下两个重点：一是把市场能够做的事情交给市场，把生产经营的权力真正交给企业，把政府的责任重点放在市场不能做和效能差的地方，把政府的职能切实转变到宏观调控、制定产业政策、规范市场、搞好基础设施和提供公共服务上来。二是还权于民，调整与社会的关系，把原来由政府包揽的部分社会事务和社会公益事业转移出来，交给第三部门来承担，充实第三部门的社会职能，充分发挥第三部门的社会作用。随着行政改革的不断推动，第三部门的发展壮大，市场机制的逐渐完善，等等一系列外部因素的成熟