欧洲福利国家改革对我国社会保障制度建设的启示

欧洲福利国家改革对我国社会保障制度建设的启示2009-07-1711:04:48新闻来源：中国中小企业天津网一、福利国家的概念及模式特征福利国家的概念有广义和狭义之分。从广义上讲，福利国家是以“福利”进行界定的一种国家形态，即以统一的、大规模的、“从摇篮到坟墓”的社会福利为基本特征，以追求社会团结和公正为目标的一种国家形态。从狭义上讲，福利国家即指由这些国家所实施的具体社会福利制度。当前理论界公认的“福利国家”概念的评价指标有四个：1．福利支出占政府公共支出的比重；2．公共支出占福利支出总额的比重；3．福利支出占GDP的比重；4．福利制度中是否存在力度较大的再分配。其中指标一和二在结构上表明了国家的性质，指标三在数量上反映了国家福利的规模，指标四反映了全民福利最大化目标的实现程度。当前欧洲主要的工业国家基本都能满足上述四个指标，进入福利国家的行列。福利国家是强调经济发展和社会公正协调并进的制度模式，其核心是国家主导下的“高税收、高支出、高福利”的福利模式。因涉及社会生活的各个领域，福利国家是一个复杂的概念，同时由于欧洲各国历史传统和文化底蕴各不相同，经济和社会发展水平也存在巨大差异，欧洲各国的福利模式也是不同的。考斯塔•埃斯平—安德森（G•staEsping-Anderson）根据劳动力“去商品化（De-com?鄄modification）”程度和福利受益人身份“分层化（Stratification）”的程度将欧洲福利国家的模式划分为三种类型：自由型福利国家、保守型福利国家和社会民主型福利国家。二、欧洲社会“福利国家”制度的危机1、充分就业政策难以实现实现充分就业是福利国家的重要政策目标，也曾是特别引以为豪的社会成就，但这一成就在70年代中期以后遭到了毁灭性的打击。此外，福利国家净替代率过高导致了人们工作热情降低，产生了大量的自动失业人员。2、收不抵支引发的财政危机为使社会保障和社会福利得以维持，欧洲各国不得不消耗巨额的财政用于公共开支，而政府财政支出的过分增长造成了巨额财政赤字，这成了福利国家的通病。为弥补高福利所导致的巨额财政赤字，福利国家不得不大举借债，同时不断扩大货币发行量，造成了严重的通货膨胀以及劳动人民实际生活水平下降的恶性连锁反应。此外，高税收导致民众逃税现象严重。高税收客观上导致了国民对福利制度的普遍不满和严重的逃税倾向。3、人民不满与日俱增社会保障制度无法解除失业给工人生活带来的困苦。通常，欧洲福利国家的失业保险津贴不到工人原工资的一半，而且实际上大多数失业工人领不到失业津贴，不少失业者只得依靠社会救济和领取施舍度日。此外，欧洲福利国家的社会保障对象近年来发生了很大变化，但传统的社会保障制度并没有做出相应的调整，仍以过去的产业工人为主，这进一步加剧了人们对社会的不满。三、“第三条道路”的福利国家改革为将欧洲各国从福利制度的危机中挽救出来，以吉登斯为代表的经济学家提出了“第三条道路”的福利改革理念，其指导思想是变消极福利为积极福利，变“福利国家”为“社会投资型国家”。1、变被动的“恩惠式福利”为主动的“进取式福利”。吉登斯认为传统的福利制度是在人们遭受外部风险以后通过转移支付的方式对其进行补偿，这种做法阻碍了公民独立意识的培养，导致公民对政府的过度依赖。因此，吉登斯强调国家应当积极进行“培训和教育性的社会投资”，通过“可供替代的发展方案”提高公民的个人技能，倡导“进取式福利”。2、变事后的“补偿性福利”为事前的“预防性福利”。3、减少社会排斥，解决不平等问题。吉登斯认为解决不平等问题的重点在于提高被排斥者的社会能力，解决方法主要包括重建公共领域，增加上下层对话；营造公共的生活环境；利用福利制度调节再分配；加强教育和培训以增强公民个人能力，等等。四、福利国家改革对我国的启示1、明确国家职能定位在西方福利国家的改革中，社会民主主义者坚守一整套完善的社会福利制度，而自由主义者则将福利制度看作自由社会的敌人。事实上，国家在社会福利体系中的定位应当根据风险类型予以划分。具体而言，对超出个人抵御能力之外的外部风险，例如工伤等由现代化生产方式引起的不幸事件，国家应通过福利支出弥补公民遭受的损失；对于人为的可控的内部风险，国家则应尽量减少干预，防止理性个人过度依赖国家提供的各种福利而丧失独立精神。2、扭转传统福利观念改革开放以前我国个人出资进行风险抵御的意识是很淡薄的；改革开放以后，由于各项制度尚未完善，下岗、贫富差距不断拉大，人们开始走向另一个极端，认为风险完全要由自己承担，因此大量储蓄，最终导致内需不足影响了经济发展。事实上，在我国社会保障制度的建设过程中，一方面要强调政府的责任与义务，承诺在公民遇到困难时国家将给予帮助；另一方面也要强调公民个人的自助义务，在国家提供基本生活保障的前提下给个人自愿保险留出一定的空间。社会主义福利制度的关键不是要不要政府或个人承担，而是政府与个人各应承担多少，这是完善我国社会主义福利制度首先应当明确的。3、遵循四个基本原则考虑到我国作为一个发展中国家的基本国情，我国在构建社会保障制度时要遵循经济发展的内在规律，注重可持续发展与协调发展，在确定社会保障制度的覆盖范围和支付水平时要坚持四个基本原则：一是普遍性原则，即社会保障应当满足全体居民不同的社会保障需求；二是权利和义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件；三是保障基本生活原则，即社会保障只确保每一个公民最基本的生活需求；四是统一原则，即社会保险的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一。这些原则的提出和实施将会使我国社会保障理论更加丰富和成熟。4、构建基础性的社会保障制度改革开放以来我国经济增长速度虽然较快，但可用于发展社会福利事业的资金并不充足。而且由于福利刚性的作用，人们对社会福利的需求总是等于甚至大于经济增长的速度。因此，一旦经济增长速度放缓，在职劳动者收入减少，社会保障事业的税源就会减少，整个国家的福利事业将会陷入危机，这就决定了我国不能像欧洲国家那样建立大而全的社会保障制度。此外，我国是一个老龄化形势非常严峻的人口大国，人口老龄化将使劳动人口减少，而劳动人口的减少则会使税基缩小，最终社会保障制度将会面临财政危机的窘境，所以我国在构建社会保障制度时应从国情出发，构建基础性的社会保障制度，切不可像欧洲福利国家那样包办一切。从奥巴马医改看美国与欧洲福利制度差异性日前，经过一年多马拉松式的社会博弈和激烈的政治谈判，美国医改方案终于在众议院以微弱多数获得通过，从此，在所有发达国家中惟一没有实行全民医保的美国终于“补”上了这一课。于是，人们不禁会问道：美国从此就变成福利国家了吗？福利国家诞生在欧洲，集中在欧洲，改革在欧洲，甚至成为欧洲国家的代名词，因此，福利国家具有典型的“欧洲个性”。当然，欧洲既然是福利国家，就可以堂而皇之地将其称为福利社会，但不能反过来，美国已成为福利社会，但不是福利国家。福利国家也好，福利社会也罢，它们的福利制度均已覆盖了全社会，这是它们一个最大的共同特征。同时，它们之间有很多不同之处。第一，在具有典型“欧洲个性”的欧洲式福利制度中，绝大部分福利项目的提供者是国家，尤其在北欧，从摇篮到坟墓，从医院到医生，几乎所有福利项目的提供者均为国家，即使在自治互助型福利制度中，例如西欧的法国、德国和奥地利等，尽管提供福利服务的机构不是国家公共部门，国家并没有亲力亲为，但其私法地位与公共服务目标相结合的特殊法律地位决定了它只是公共部门的一个延伸机构而已，从婴儿到老人的所有社会成员均以国民资格为惟一条件而“自动”成为受益人。与“欧洲个性”相对应的“美国精神”则恰恰相反，由国家提供的医疗保障制度仅仅覆盖了总人口的1/3（仅为儿童和老年人），2/3（劳动人口）则完全由市场机制下的保险公司予以提供并覆盖，他们必须以“购买”的方式才能参保并成为受益人。本来，奥巴马在一年半之前参加竞选时抛出来的医改方案是扩大国家举办的“老年医疗保险制度”，将其本来覆盖的4500万人扩大到没有任何医保的那4000万人，这意味着奥巴马的改革思路是扩大公共职能范围，提高国家干预力度。但是，奥巴马遇到了“美国精神”的坚决反对，最终以相互妥协为结局：奥巴马摒弃了扩大国家干预的传统思路，而是沿用目前1.4亿劳动人口到保险公司购买商业医疗保险的市场化思路，如果有人不去购买，就将受到一定的经济惩处，罚款了事。于是，各州建立的“健康交易所”便应运而生，由此将成为美国福利社会的一道特有景观。第二，欧洲式福利国家的融资渠道主要来自税收。于是，欧洲福利国家大厦内任何人均实行统一的免费医疗待遇水平，与工资收入水平和纳税多少没有任何关系，国家财政兜底，且年年进行较大规模的转移支付，财政负担日益沉重。相比之下，美国式福利社会的融资渠道主要是个人和企业双方共同缴费，进入企业成本，医疗待遇水平的高低与购买产品的品种与多寡具有高度相关性。一般来说，多缴费，福利待遇就高，都购买，福利待遇就好。例如，一个企业从两个保险公司购买多个产品。于是，美国福利社会的本质是一个资金自我平衡和自我循环的扩大到全国范围的“保险公司”机制。美国建立全民医保之后的唯一区别在于，任何企业主不得以任何借口不给雇员购买医疗保险，否则，将面临重罚。第三，欧洲福利国家的税收远远高于美国福利社会的税收水平。欧洲式福利国家的高福利必然导致高税收，高税收是支撑福利大厦的命脉，而美国医疗保险本来就属于私人部门（除老年和贫困群体以外），此次医改的覆盖面采取的是鼓励个人购买商业保险的方式，并没有采取扩大基本医疗保险覆盖面的方式，因此，其结果并没有大幅提高全国个人所得税收的水平。于是，在欧美之间便出现两个明显区别。一是欧洲福利国家的税收水平非常高，而美国福利社会的则较低：最高的意大利为64%，德国和法国均为59%，加拿大52%。相比之下，美国的税率仅为40%，在发达国家中属于低水平行列。二是由于福利刚性等原因，欧洲福利国家的财政负担日益沉重，不堪重负，且效率越来越低下。迫于财政压力，欧洲福利国家不得不提高税负水平。在1970-1974年，意大利的税负水平仅为41%，德国52%，法国49%，加拿大44%；而美国1970-1974年的税负水平则与目前一样，仍为40%，几十年来始终没有提高，比较稳定。第四，欧洲福利国家税收水平高企不下，除提高税负水平以外，还不得不大幅削减福利水平，为福利国家“减肥”。20世纪80年代以来，欧洲福利国家“瘦身”改革运动风起云涌，改革力度很大。有些国家改革效果较好，例如，英国和瑞典等国家自20世纪80年代以来实行的多次改革均达成广泛的社会共识，效果较好，成为改革的典范。但在很多国家，福利改革则频频引发社会的广泛抵制，甚至引发大规模游行示威和社会骚乱，在法国等国家还出现街头政治和街头对垒，导致两届总理黯然下台。但在福利社会的美国，由于福利水平适中，福利项目来源的多样化和福利制度市场化程度都比较高，“瘦身”改革不是很多，改革比较顺利，例如，仅有1996年福利改革得到广泛支持，没有引发任何社会抵触情绪，甚至，战后以来的60年中，没有出现过一次因全国性社保改革而引起的大规模社会运动，社会稳定。第五，欧洲福利国家由于税负较高，福利待遇水平较高，对劳动力市场产生的副作用较大。首先是抑制劳动供给，“福利病”现象较为突出。例如，德国每周人均工时供给数量为19.3小时，法国17.5小时，意大利仅为16.5小时。但由于美国税负水平低于欧洲，劳动供给水平高达25.9小时。其次，欧洲失业率长期居高不下，20世纪90年以来始终呈两位数，而美国平均大约5%左右，还不到欧洲的一半。再次，欧洲福利国家失业率高企不下导致其社会流动性较差，职业隔离现象十分严重，长期的庞大的失业大军形成了相对固化的失业与就业群体之间的“局外人与局内人”的严重二元对立状态，社会排斥现象较为严重。而美国的社会流动性则好于欧洲，职业隔离和就业路径等指标也好于欧洲。最后，欧洲福利国家就业形势十分严峻，早在2000年欧盟委员会发表的《里斯本议程》就提出了一个包括28个主要目标和120个次要目标在内的一揽子改革计划，旨在重振雄风，追赶美国，提高竞争力，其中