对市场经济条件下政府职能转变的思考

一、乡镇政府职能转变的基本概念乡镇政府职能转变是指乡镇政府基于特定政治生态环境的变化，对自身所具有的职责与功能作出不同程度的变化、转化与发展。具体来说，乡镇政府职能转变是指乡镇政府根据某一特定时期内所面临的行政生态环境的变化，按照有关主体的意愿和要求，通过采取各种手段、创造各种条件使乡镇政府的职责和功能做出相应调适和发展的过程和目标的总和。它主要包括以下几层含义：1.它隐含两个假设：一是乡镇政府的继续存在是乡镇政府职能转变的根本前提，如果事实己经不存在，乡镇政府或者理论分析否定这一预设，那么其职能转变也就无需探讨；二是乡镇政府职能转变是可以实现的，并且在成功转变之后，其运行状态比原先更加理想。2.乡镇政府职能转变是乡镇政府对其所处的行政生态环境的一种回应，这种回应既可能是主动的，也可能是被动的。乡镇政府职能的回应性特征，要求其根据特定主体的现实需求来转移职责与功能，因此，乡镇政府职能转变不能脱离具体的社会历史条件。对目前我国而言，要转变乡镇职能就要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发。3.在实际上，乡镇政府职能转变主要是指乡镇政府社会管理职能的转变，而不是政治统治职能的存废与否，政治统治职能基本上不存在转变或转移的问题。这就意味着乡镇政府在管理权限上会发生改变，这种改变是一种分权与集权的辩证统一，二者不可偏废。同时也意味着乡镇政府管理方式、管理内容也会发生某些变化。4.乡镇政府职能转变表面上是乡镇政府与市场、社会、公民之间权利义务重新配置和平衡，实质上却是乡镇政府能力的转换和提升。这是乡镇政府职能转变的关键。乡镇政府职能转变的实现离不开乡镇政府贯彻有关方针、政策水平的提高，即有效性的增强；也离不开乡镇政府所辖地域内广大群众对政府的支持与拥护程度的增强，即政府权威的提高。而政府有效性、合法性程度如何则是衡量政府能力强弱高低的主要标准，在这个意义上，乡镇政府职能转变的实现也就意味着乡镇政府能力的提升。5.判断乡镇政府职能转变成功与否的标准是看它是否满足有关主体（包括社会各界人士尤其是广大农村群众，也包括上级各层级政府单位，在一定意义上也可以包括乡镇政府本身）的意愿和要求，是否达到理想与现实的统一。6.乡镇政府职能转变是过程与目标的统一。也许在职能转变过程中会发生某些偏离，但其实现乡镇政府能力提升、满足有关主体的需求的最终目标却是明确的。综上所述，在免除农业税和新农村建设的背景下，转变乡镇政府职能，突出其服务职能，这充分体现了乡镇政府的获得性职能与职能属性总是随着经济和社会的发展而发展，围绕不同时期形势和任务的变化而变化。因此，我们需要提高对乡镇政府职能转变涵义的认识，全面理解政府职能的转变，不能盲目行事，更不能片面理解，否则将事倍功半，甚至阻碍政府职能的转变。二、目前基层乡镇政府职能转变现存问题建设公共服务型乡镇政府是社会主义市场经济运行的客观要求，是执政党在新时期加强新农村基层建设的战略部署，是解决三农问题，建设社会主义新农村的重要举措。要真正实现乡镇政府职能的转变，仍然面临着诸多的问题，需要我们认真加以解决。（一）行政体制的束缚行政体制实际上是一种压力型体制,即各级政治组织为了完成上级下达的各项任务，就以党委和政府为核心，把这些任务和指标层层量化分解、下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中主要部分采取的评价方式是一票否决制,所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。乡镇政府处于最底端，承受的压力最大。面对这种压力，乡镇政府往往会背离国家对其角色期待，由改革开放前的代理型政权经营者蜕变为谋利型政权经营者.乡镇政府不得不将主要精力投放在完成上级政府交办的任务，而疏于乡村治理和乡村发展。在村民自治背景下，村委会不再是隶属于乡镇政府的下级组织，而是群众性自治组织，法律上还明确规定乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。而事实上上级政府对乡镇政府的考核、乡镇政府的管理职能，并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，乡镇干部的思想观念，工作手段仍停留在计划经济时代，仍然保持着全能型政府的工作模式，其对村级组织管理进行了严重越位。从而使乡镇与村之间关系处于一种体制性紧张状态。降低了乡镇政府的公信力、影响力，和行政能力，二者有时甚至走向了对立面。因此市镇政府之间没有明确的职能界线和权责关系，乡镇政府是根据上级要求来开展工作，而非是依据法定职责履行职权。现代公共服务型政府是有限政府，职责明晰，其职能有所为，有所不为。这与压力型体制有着根本的冲突。因此行政体制的是乡镇政府职能转变的最大束缚。（二）财政能力的制约财政能力是一级政权从事执政活动的一种重要执政资源，政府职能运行的保障。一级政府，只有固定、稳定的财政收入，才能够维持政府的运转。造成乡镇财政困难的局面，主要与现行的财税体制有关。事权与财权不配套是造成乡镇财政困难的根本原因。乡镇的工作都是由上级党委政府及所属部门下达和布置的，上级在下达和布置工作的时候，基本上没有下拨相配套的业务经费，或只是少量地、象征性给予。中央政府与地方政府实行分税制后，由于地方税种收入低、省级财政又上解比例过高，市县级政府财政也只是个吃饭财政,因而也不可能有太多的财政来保证乡镇的行政运转。2008年英德市九龙镇财政状况调查表明，九龙镇2008年度预算内财政经费为1753.4万，2008年镇教育经费支出为1110.8万元，占九龙镇2008年度预算内财政经费的63.35%.乡镇财政只有靠出让土地的预算外收入来补充。国家实行严格的土地政策后，乡镇的预算外收入骤减。农村税费改革取消农业税后，乡镇政府财政陷入了困境，在乡级财政能力严重削弱的同时，支出不减反增，承担的各种公共服务和社会事务随着社会的发展内容不断增加。经调查，英德市所有的乡镇都存在着不同程度的负债。现代公共服务型乡镇政府的主要职责就是要为辖区成员提供了各种公共产品和公共服务，没有财力的支持，转变职能只是空中楼阁,纸上谈兵。（三）机构改革不彻底近年来，机构改革取得了一定的成效，但是党政机构精简不到位，机构设置不合理，事业编制控制不严，事业机构改革未进行，人员分流没有取得突破性进展，财政供养人员没有明显下降，乡镇政府机构雍肿、运行效率低下，严重影响政府职能转变。1.机构设置不合理政府职能是政府机构设置的依据和行为规定，而机构是职能的载体，政府机构设置是履行政府职能的体制保障。从目前英德市乡镇政府机构设置情况看，尚存在较多问题。比如，乡镇领导职数、机构设置过多、机构分工过细、机构雍肿，人浮于事，混岗严重，事业人员工作积极性不高，严重影响了乡镇职能运转。（1）乡镇领导职数过多。乡镇三套班子成员都在10-15人左右，根据乡镇的实际，有些是根本不需要这么多的领导职数，领导职数过多，就相应减少挤占了工作人员的岗位。领导人数多于办事人员数，将多兵少,完全不符合科层组织设计原则；英德市九龙镇政府公务员人员共38人，党政班子领导人数为15人，领导班子占公务员人数的39.47%,这还不包括一些退下来的副科级主任科员领导，实际副科级领导占公务员人数的52.63%,名符其实的将多兵少.而且，领导越多办事人员需协调的关系就越复杂，不仅没有增加行政效率，反而降低了行政效率。（2）事业站所设置问题。上一轮机构改革，只对政府行政内设机构进行调整和控编，对乡镇负责的管理事业站所和人员并未进行真正改革，而实际上事业站所和人员才是乡镇政府真正的负担和改革的重点。事业单位包括文化站、广播站、农技站、爱卫办、企业办、物业站、经管站、关工委等。首先这些站所带有深刻的计划经济时代的烙印，职能已经萎缩，已完全不符合农村实际需要。这些机构大部分只是一个摆设。2.事业编制控制不严上一轮机构改革，行政编制权限收归省编办，机构增设、升格、增编必须经过严格法律程序和审批程序，这几年来九龙镇公务员编制得到有效控制，市定编为40名，实有人员38名。但是事业单位编制却没有得到有效控制。乡镇专业单位编制管理权限在市人民政府，虽然市里出台有关事业单位编制管理办法，但没有严格执行，编制的修改和人员的增加全凭领导的意见，机构的增设、升格、增编基本上是行政权力部门说了算，长官的意见就是法律，从而导致政府事业机构编制管理的失控，造成日常编制管理的事实上的人治.目前九龙镇政府人员事业编制数为34,实有（包括镇属职工）48人，超编达141.17%.3.人员分流没有到位人员分流是历次机构改革的一大难题这对地方政府机构改革而一言，尤为困难。论文格式市镇级基层政府已处在行政层级的底限，特别是乡镇级政府，管辖区域的相对狭小，己没有下一层级政府为其提供改革资源，加之多以农业为基本产业的状况，使其可以自由调动的资源显得非常有限，机构改革的回旋余地相当小。绝大部分乡镇政府的财政状况面临恶化，直至难以为继的境地。并形成一个恶性循环：经济发展越是差的乡镇，吃财政饭的机会显得越是珍贵稀缺，于是有越来越多的人设法让自己挤进这个圈子中去，靠兴办实业求得自我发展的人就越少，经济发展更加不好。而乡镇机构由于不断膨胀，财政压力越来越大，同时管理能力越来越低，只有走向杀鸡取卵之路。这样，乡镇政府机构最需要大规模改造，但由于职位的弥足珍贵，精简面临的阻力比一般地方更大得多。由于社会事业的萎缩凋敝，乡镇政府毫无吸收化解的能力，因而越发难改，实可谓积重难返，成为乡镇机构改革的瓶颈制约。三、基层乡镇政府职能转变的改革对策（一）构建自主型行政体制乡镇政府作为最底层政府，只能毫无选择地承受各级政府自上而下转移的职责，没有再转移的余地。乡镇政府作为压力型政府，在下达的名目繁多的各项指标面前，尽管明知是劳民伤财，但在政绩考核一票否决制的压力下不得不疲于应付。要改变这种局面，只有推行政治文明建设，加快政治体制改革，在乡镇建立自主型政府实行乡镇行政首长（镇长）直选，有条件的地方甚至可以试行一把手（即镇党委书记直选），逐步推行乡镇自治。只有这样，乡镇领导及乡镇工作才能对老百姓负责，而不是对上级领导负责；才能唯下,而不是唯上,才能务实,而不是务虚.从总体趋势上看，乡镇政府的逐渐自主化既符合基层民主自治的发展方向，又跟国家行政权力向上收缩的大趋势相一致。自主不仅可以给乡镇政权注入民主性元素，而且可以更好地在农村实现胡锦涛总书记提出的权力为民所用，情为民所系，利为民所谋的要求。当然这种自主并不是任意妄为，更不是胡作非为,必须在国家法律和政策许可范围内实现治理。现阶段需要对自主性政府的约束体制进行建构和创新，把自主有可能出现的负面效应降到最低，这也是实现向自主性政府转变的前提。（二）走出财政困境改革实行分税制后，尚没有很规范的划分事权的依据，在分的时候，存在各级把财权往上敛，事务往下推，即所谓的财权上收，事务下放的现象。因而在税改的同时，必须深化财政体制改革，完善分税制财政体制，建立一个省、市、乡镇各级之间明确的事权与财权的划分：一种税应由谁来收，收完之后要做什么事，钱如果不够怎么办，如何支付等规范的界定，以保证财权与事权的相对称，从根本上防止由于财政体制的原因而引发乱收费现象以及乡镇财政捉襟见肘的现状。依据2006年10月25日国务院办公厅下发的《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》提出各地要按照财力向下倾斜，财权与事权相统一的原则，进一步完善地方财政管理体制。要积极稳妥推行镇财县管镇用财政管理方式改革，进一步调整财政支出结构，加大对农村基础设施投入。落实财政对村级组织的补助政策，并逐步提高补助水平，确保村级组织正常运转,从而改变乡镇政府责任大、权利小、办事难，有为农民分忧的愿望，而无为农民服务的能力的尴尬处境。深化乡镇财政体制改革，要做到以下几个方面：1.要建立健全有关规章制度，克服乡镇财政财务管理不规范的现象，用制度约束不合法、不合理的财务行为，规范财务处理和会计核算；2.同时要积极借鉴好的方法和措施，进一步提高乡镇财政管理水平。要注意发挥财政职能，改变以往只注重增收节支，而忽