中国粮食储备制度的历史变迁和发展趋势

ＷｏｒｌｄＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ2015＿3（总431）中国粮食储备制度的历史变迁和发展趋势奪费佐兰余志刚（东北农业大学经济管理学院哈尔滨150030）摘要：粮食储备是供应需求的物质保障，也是对粮食资源有效调控的手段。本文通过文献综述的方式，对中国古代（1840年以前）、近现代（1840—1949年）和当代（1949年至今）的粮食储备制度的演变过程与发展趋势进行了阶段划分和内容整理。在此基础上，从储备目的、储备类型、储备设施等方面对中国古代、近现代和当代的粮食储备制度进行了对比分析，并对中国粮食储备制度的发展趋势进行了分析和判断。关键词：粮食储备制度；历史变迁；发展趋势ＤＯＩ：10．13856／ｊ．ｃｎｌｌ－1097／ｓ．2015．03．002基于ＦＡＯ经济学的角度，粮食储备由周转储国家粮食储备制度。因此，拥有规范的粮食储备制备、战略储备和后备储备组成，即粮食储备＝战略度与充足的粮食储备规模，对稳定物价、约束粮食储备＋周转储备＋后备储备［1］。以1990年为时间结流通、规范粮食市场、提高效益、增加农民收人和点，1990年前，中国国内的粮食储备包含备战储备保障国家粮食安全有着至关重要的作用。因此，对和备荒储备；1990年实施专项粮食储备制度以后，中国粮食储备制度历史变迁与发展趋势的研究为完备荒储备被纳人专项粮食储备的范畴，因此中国国善粮食储备制度和体系提供了借鉴意义。内使用的粮食储备可表述为：粮食储备＝战略储备卞后备储备［2］。当目！Ｊ中国粮食储备制度存在明显＠基金项目：2014年醜软科学重大合作项目“粮食主产区利益补计戈！ｊ储备与市场储备、中央储备和地方储备的“双偿及其机制创新”（Ｓ2014ＧＸ0431），国家自然基金青年项目“我瞧轨运行”的特』点［ｆｌ。＃良食储备需要满足两个前提条食产业发展中的主产区政府利益与行为研究”（71303041）、“新形势件：一是在满足国内粮食自给的基础上，实现粮食下我国粮食宏观调控的机制设计与政策选择”（71203207），教育部人供给总量基本平衡，丰年有结余；二是认识到建立力Ｃ12ＹＴＣ790244＂）储备粮的迫切性和必要性，并且必须有一定规模的°丨柏货很土作上女丨土，开±±义／丄泡疋而呆的作者简介：费佐兰（1989－），女，在读硕士，研究方向：粮食储备粮。经济，Ｅ－ｍａｉｌ：ｆｅｉｚｕｏｌａｎ＿[e-mail]。粮食安全是中国保障民生的基础、战略研究的通讯作者：余志刚（1983—），男，博士，副教授，研究方向：重点，保障国家粮食安全极为重要的组成部分便是一4一2015．3（总431）ＷｏｒｌｄＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ，，1￡ｌ＞ｉｎ斤…＾、供应而设的粮仓。民储和官民共储是指采用社仓、1中祐代＿食储备制度（1840年以⑷义仓等仓库储粮的行为。社仓设于乡村，在－定程中国粮食储备制度历史悠久，最早出现在2000度上存在着政府干预与监督，储粮一般来源于民间多年前。中国古代时期的粮食储备制度主要是指自行输人。为鼓励民间输人粮食，各地制定了通过1840年前的粮食储备制度，粮食储备分为官办储备免差役、给匾、给顶戴、给花红等方式给予民间捐和民办储备两种类型。其中官办储备主要采用常平谷者奖励的办法；义仓为市镇的民办民管粮仓，乾仓、惠民仓、广惠仓等仓库进行储备；民办储备一隆年间，直隶、山西、江苏、江西等省陆续设立［8］。般采用义仓、社仓、预备仓等仓库进行储备。古代2．2现代时期的粮食储备制度（1919—1949年）粮食储备发挥着平抑粮价，调控市场；赈灾备荒，现代时期（新民主主义革命时期）为应对频繁安民固本；供养军队，备战应战3方面的作用［5＿？。的灾荒，加强了粮食储备制度的建设。这个时期的中国从夏朝和周朝开始，历代王朝对粮食储备粮食储备制度分为以备荒恤贫为目的和以辅助农村制度和粮食储备设施相当重视。在粮食储备设施方生产事业为宗旨的两种储备类型。面，从周朝开始历代王朝建设了中央粮食储备的基2．2．1以备荒恤贫为目的的粮食储备制度础设施。同时，也注重地方粮仓的建设。在粮食储从1928—1935年，南京国民政府一直在为此目备制度方面，从夏朝开始历代王朝制定了严格的管的作出努力。一方面是设立仓库。1928年颁布的理制度，并且仓储制度成为了国家的重要财政制度。《义仓管理规则》和1930年制定的《各地方仓储管管理制度的具体内容有：①规定中央财政专管粮食理规则》都明确指出，“规范慈善团体设立的私仓”储备。如明、清时期的户部和东汉的大司农都掌管和“规定以备荒恤贫为目的，以县、市、区、乡、着全国钱粮。②制定粮食储备管理条例和制度。如镇和义6个管理层级为依据，设立6种形式的积谷西汉的粮食会计簿册和秦代的仓律。③实行区别化仓。其中必设仓设于县、乡、镇、义等地；市、区管理，即不同的管理者管理不同类型的仓库。如各仓根据各地实际情况由民政部门决定设立。”另外，级政府机构管理常平仓等官仓，民间自行管理义仓、鉴于中国自然灾荒频繁，1932年陈果夫提出，“中社仓、预备仓等民间仓房［7］。央择粮食主产区设立总储备仓”。另一方面是制订计？士田、讲奶帕杏姑紅由丨由ＭＱ，ｎ1Ｑ／1Ｑ划。1933年南京国民政府制定的兴办仓储计划规2定，‘‘储备仓包擁立、省立、县和区四级储备仓。＾中央设国立储备仓，省设省立储备仓，县和区储备中国近现代的粮食储备制度是指1840—1949年仓必须普遍设立。市、县、区等仓依据地方财政和时期的粮食储备制度，本文根据关键事件点和重要实际情况分别设立。”从此，初步形成了国家、省事件为时间节点，将中国近现代的粮食储备制度分级、地方三级粮食储备管理制度。为近代时期（1840—1919年）和现代时期（1919一2．2．2以辅助农村生产事业为宗旨的粮食储备制度1949年）的粮食储备制度。直到1935年，南京国民政府才对粮食储备的功2．1近代时期的粮食储备制度（1840—1919年）能进一步延伸，对奖惩办法进一步完善。在重新制近代时期（旧民主主义革命时期）的粮食储备定的《各地方建仓积谷办法大纲》中规定，“各种积类型较古代增加了官民共储，即官储、民储和官民谷仓需以辅助农村生产事业发展为宗旨，对输谷的共储3种形式，储存粮食的仓库也随之命名为官仓、个人或社会团体给予奖励＂。同年，南京国民政府又民仓和官民共办仓。官仓包括常平仓、京仓、漕粮对积谷、建仓、査验、管理等方面的实施方案作了转运仓及营仓等仓库。其中常平仓设在各直省州县，更具体的规定。此外，南京国民政府还引进了新的储粮来源于采买、捐纳与截留，发挥着平抑粮价、仓储制度且加以大力推广，并明确了农业仓的法律灾年赈恤的作用；京仓（共17所）主要储存朝廷直地位。1933年的决议指出，“各县必须要有由农民接掌管的皇粮；漕粮转运仓（共7所）承担着转运银行设立的农业仓库”。同时，实业部依据农仓业的各省运京漕粮的任务；营仓是为边防官军提供粮食发展状况修改了农仓法，并制定了《农仓业法》［8］。一5—ＷｏｒｌｄＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ2015．3（总431）3中国当代的粮食储备制度ｎ卿年至今）新中国成立以后，中国粮食储备制度的历史变划委员会等部门下达计划，国有粮食企业承担储备迁分为几个阶段，不同学者有着不同的观点。贺小任务，实现权责明确。同时，粮食储备统计中排除姣（2003）、王晓潺（2010）、卢波（2006）和白美了周转储备粮，并将其中的部分粮食划出作为“甲清（2011）将其分为初创／建立／形成、发展／规范和字粮”。完善3个阶段。蒋薇（2012）和贾晋（2012）从市3．1．4农村集体储备场的角度把粮食储备制度分为自由购销（1949一农村集体储备于1963年建立，其粮权属村集1953年）、统购统销（1953—1978年）、流通体制转体。中国于1962年对此也作了明确指示，“逐渐增轨（1978—2000年）和流通体制市场化（2000—’加国家、集体和个人的粮食储备，达到国有余粮、2010年）的粮食储备4个阶段。综上所述，学者将队有余粮、户有余粮的要求”［11］。粮食储备制度分成了3个或4个阶段，但他们划分3．2当代粮食储备制度的形成与发展阶段（1990—的角度和时间节点截然不同。本文根据重要时间点2000年）和关键决定将当代粮食储备制度分为准备（1949一当代粮食储备制度的形成与发展阶段是一个粮1990年）、形成与发展（1990—2000年）和完善食流通完全计划向市场化运作转变的过渡阶段，在（2000年至今）3个阶段。粮食购销与价格“双轨”运行体制和粮食购销市场3．1当代粮食储备制度的准备阶段（1949—1990化体制背景下形成。粮食储备的类型有战略储备年）（“506粮”）、备荒储备（“甲字粮”）、后备储备、周准备阶段的粮食储备制度分别在统购统销体制转储备和零散储备5种。粮食储备制度比计划经济和自由购销体制的背景下形成，其储备类型有周转时期有了很大程度的完善［11］。中国已完成了由国有储备、“506粮”储备、“甲字粮＂储备和农村集体粮食企业“单轨制”向国家粮食储备局和国有粮食储备4种［9］。企业并行“双轨制”储备模式的转变，并且粮食储3．1．1粮食部门掌管的周转储备粮备制度的目标也多元化［3］。周转储备粮发挥着两方面的重要作用。一方面当代粮食储备制度的形成与发展阶段从以下4是保证城镇居民口粮的供应。基于1950年中国粮食个方面完善了粮食储备管理的组织体系。一是成立丰收、余粮储存和粮食出口的情形，中国逐步形成国家粮食储备局。初步形成了中央粮食储备局、省了中央粮食储备，保证城镇居民口粮的供应。另一级粮食厅（局）、地方管理的三级行政储备体系［12］。方面是平抑粮食市场价格。商务部当代中国粮食工二是命名挂牌国家粮食储备库。在1992—1996年，作编辑部（1989）指出，在粮食自由购销体制下，全国1300多个国家粮食储备粮库命名挂牌成立。部分投机商哄抬粮价，导致粮食供求局面恶化。为三是建立中央直属储备粮库。1995年国家划转了部稳定粮食市场，中央政府利用周转储粮在公开市场分大中型储备库和转运站归国家粮食储备局直接管抛售，以调节粮食供求关系，达到平抑粮价的效理，即中央直属储备粮库［5］。四是组建中国储备粮果［1°］。管理总公司。总公司下设若干分公司，分公司基于3．1．2军政共管的“506粮”总公司的授权委托负责管理辖区内的中央直属库和“506粮”是在台湾海峡危机局势紧张的情形储备粮。下，为加强国防建设和应战备战，于1962年由中央此外，粮食储备制度也在不断完善，主要表现建立的军用战略储备粮，其粮权属中央军委。在：一是建立国家专项粮食储备制度。为解决19893．1．3“甲字粮＂储备年和1990年粮食增产但“卖粮难”的问题，国务院“甲字粮”储备目的是应付灾荒。1953年和于1990年印发了《关于建立国家专项粮食储备制度1954年，中国部分地区都遭受不同程度的自然灾的决定》。二是实行“米袋子”省长负责制，进一步害，导致粮食产量下降且不均衡。为了应付灾荒，将地方粮食储备制度化。三是实行粮食委托代储。一6—2015．3（总43】）ＷｏｒｌｄＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ1996年秋，国家粮食储备局实行了委托库点直接代食储备规模［5］。其次是延伸了粮食储备的功能，即理收购国家专储粮的办法。四是中央储备粮实行垂保护粮食主产区粮农利益