新预算法修订解读概述

12/13/20191第六篇法规篇第十章新《预算法》修订解读搭建现代财政制度框架12/13/201922014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，自2015年1月1日起施行。搭建现代财政制度框架12/13/20193搭建现代财政制度框架12/13/20194搭建现代财政制度框架12/13/20195知识链接:2014新法大修进程•预算法修改启动于2004年，两度成立起草小组，历经两届人大常委会四次审议，分别为一审：2011年12月，十一届全国人大常委会第24次会议；二审：2012年6月，十一届全国人大常委会第27次会议；三审：2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议；四审：2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议。•2012年7月6日至8月5日，中国人大网公开征求社会大众对预算法二审稿的意见，在一个月时间里，共收到19115位公众提出的330960条意见，其中有34682条提出具体修改意见。•新法对原法的修改多达82处，法律条文从原来的79条增加到101条，新增22条，其中没有修改的只有25条，合并4条（第十七、十八条，第二十四、三十五条）变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。•2014年8月31日，与会人大代表170人，161票赞成、2票反对、7票弃权。预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上高票通过，新预算法诞生。12/13/20196搭建现代财政制度框架新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破。12/13/20197预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。搭建现代财政制度框架12/13/20198一、预算法修改的必要性和紧迫性1原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。12/13/201991此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。一、预算法修改的必要性和紧迫性12/13/2019101预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。预算法是财税领域的“龙头法”，这部法律的修订，对于构建法治政府有着极为重要的意义，可以说是全面落实依法治国的突破口。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。一、预算法修改的必要性和紧迫性12/13/201911二、新预算法的重大突破坚持厉行节约，硬化预算支出约束完善政府预算体系，健全透明预算制度改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制规范地方政府债务管理，严控债务风险完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化12/13/201912（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度313近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对以上“四本预算”功能定位、编制原则及相互关系作出规范。12/13/201913313新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度12/13/201914知识链接：加大预算公开力度，加强地方政府债务管理，是筑牢防腐败、防风险的堤坝•访谈录•记者：预算公开是社会公众最关心的问题，新预算法对推动预算公开将发挥怎样的作用？•楼继伟（财政部长）：公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。新预算法做出全面规定，对预算公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明，并规定了违反预算公开规范的法律责任。•这次修改预算法，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，意义重大、深远。一是有利于社会主义民主政治建设，是确保人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措；二是有利于从源头上预防和治理腐败，阳光是最好的防腐剂和消毒剂，将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开，能够有效避免暗箱操作；三是有利于提升财政管理水平，促进各部门厉行节约、提高财政资金使用效益。•同时，预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会，也有利于引导经济社会主体的预期和行为，优化提升财政政策效果。12/13/201915（二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制313原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府调控政策效果。12/13/201916313新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策等方面拓展。（二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制12/13/201917313新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。（二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制12/13/201918知识链接：实行全口径预算管理，建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出•记者：这次修改预算法，在预算管理制度上有哪些突破？楼继伟（财政部长）：预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。这次修法坚持现代国家治理理念，从我国国情出发，并借鉴国外预算管理的有益经验，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。•突出预算的完整性。新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定，使四本预算成为有机衔接的整体。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。12/13/201919•增强预算的约束力。新预算法明确规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。•由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全跨年度预算平衡机制。•对此，新预算法规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。•也就是说，一个预算年度内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。知识链接：实行全口径预算管理，建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出12/13/201920（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险313原预算法规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离政府和同级人大监督，存在一定的风险隐患。12/13/201921知识链接：地方债问题视为中国的“债务危机”•截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总额的21.89%，这意味着今年地方政府需偿还债务或为2.4万亿元。•从去年6月底至今年3月底，共有9个省份逾期未还的债务超过8亿元，今年经济下行压力很大，更兼一些偿还能力较差的地方的原有经济往往是依靠一些采矿、钢铁以及机械制造等夕阳产业支撑，即使下半年整体经济下行压力减小，这些地方的财政能力仍然是难有起色。•还有，原本支撑地方债偿还的主力---土地财政，也因为楼市下滑而难筹更多的钱。因此，海内外均有人将地方债问题视为中国的“债务危机”。可偏偏有些地方政府为了发展本地GDP，已经将地方债当作“经济鸦片”欲罢不能了。12/13/201922313新预算法从五个方面作出限制性规定一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模；举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险12/13/201923知识链接：公益性资本支出•所谓公益性资本支出，一般是政府部门提供的如科教文卫、体育、环保，广播电视、行政司法等为发展社会公共事业，具有公共产品属性，无利润或利润很少（不以盈利为目的）的项目资产，这些资产大多数处于非生产经营领域。这里，当然已经很明确了，地方债的发行不能用来买公车、盖办公楼、发工资等经常性支出。•但是公益性资本支出在某种程度上也可以是一个较为宽泛的概念。譬如，城市为了更好的发展，开辟建设开