金融监管第五章.

第五章中国金融监管体制中国金融监管体质的变迁是与国内经济发展和金融体制改革紧密联系在一起的，并且是政府主导型的、主动的体制变迁模式。本章着重介绍了中国金融业经营体制模式的发展演变、中国金融监管体制的发展演变及中国金融监管体制的进一步改革等问题。第一节中国金融业经营体制模式的发展演变从20世纪80年代到现在，中国金融业经营体制模式经历了“混业——分业——业务融合”的发展阶段，即从低效率的混业经营模式到安全的分业经营的转变，再到分业监管下的金融业务间相互交叉和融合。一、1980-1993年底前我国金融业经营模式1980年国务院《关于推动经济联合体的暂行规定》中指出银行要试办各种信托业务，国有银行先后设立了信托投资公司，并相继开办了证券、信托、租赁、房地产、投资实业等业务。1986年以后新成立的股份制银行也建立了信托投资部或信托投资公司。在国内恢复保险行业的过程中，不少银行还投资建立了保险公司。银行、证券、信托和保险走向混业经营的格局。由于刚刚向商业银行机制迈进的国有银行缺乏应有的自律和风险约束机制，1992年下半年开始，混业经营加速了风险的积聚、催化了证券市场与房地产市场泡沫的生成。金融秩序相当混乱，内部缺乏风险控制、外部缺乏有效监管的“乱营”。二、1994年后分业经营模式的形成1993年7月，中央政府开始大力整顿金融秩序。1993年11月14日，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“银行业与证券业实行分业经营，分业管理”的原则。1993年12月25日《国务院关于金融体制改革的决定》对分业经营作出了进一步规定：“国有商业银行不得对非金融企业投资，国有商业银行对保险业、信托业和证券业的投资额不得超过其资本金的一定比例，并要在计算资本充足率时从其资本额中扣除。”1994年到1996年的3年中，金融界并没有彻底地贯彻分业原则，最典型的例子是国债回购市场。从1995年开始，国家陆续颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《中华人民共和国保险法》及《中华人民共和国证券法》，从法律上确立了我国金融业实行分业经营的机制。1997年年底，国务院进一步强调了分业经营、分业管理原则。1998年通过的《证券法》规定，禁止银行资金违规流入股市；证券公司的自营业务必须采用自有资金和依法筹集的资金。三、1999年后分业经营的管理体制有所松动1999年11月美国通过了《金融服务现代化法案》，对世界金融经营体制的格局产生了深远的影响，标志着美国放弃了坚持66年的分业经营体制，允许金融业混业经营。1999年8月国务院批准人民银行的决定，允许券商和基金管理公司进入银行间债券市场开展拆借业务和债券回购业务；同年10月，中国证监会和中国保监会决定，允许保险公司在二级市场上买卖已上市的证券投资基金。2001年7月，中国人民银行明确了商业银行可以代理证券业务，发出了混业经营的信号。2002年，国务院批准中信集团、广大集团、平安集团为三家综合金融控股集团试点，金融控股是从分业走向混业的过渡阶段。2003年12月，修改后的《商业银行法》规定，商业银行不能从事证券和信托业务。但有条件的除外，为混业经营留下空间。2008年被认为是银行业混业经营“破冰”的关键一年，1月16日，中国银监会和中国保监会在北京正式签署了《中国银监会与中国保监会关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》，双方对准入条件、审批程序、机构数量、监管主体、风险处置与市场退出程序及信息交换六个方面达成一致意见。意味着银行盼望已久的参股保险公司获得实质突破。2009年11月26日，银监会发布《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》，这意味着混业经营迈出实质性步伐。2010年8月25日，国开证券正式挂牌，实现了我国银证互补的首个成功案例。2012年10月19日，证监会发布了修改后的《证券公司客户资产管理业务试行办法》等三条新规，进一步松绑证券公司的资产管理业务，放宽投资渠道；10月22日，保监会发布了《关于保险资产管理公司有关事项的通知》，剑指基金公司和证券公司的传统资产管理业务；11月1日，证监会发布《证券投资基金管理公司管理办法》等三条新规，传达出放松管制的监管思路。2013年3月初，银监会发布消息称，将进一步扩大商业银行设立基金管理公司的试点范围，城商行首次进入试点范围。国际金融实践表明，混业经营是一把“双刃剑”，并非十全十美。当前，我国金融混业经营趋势日益凸显，金融控股公司已经出现并得到了一定的发展，我们应深刻认识到国外特别是本轮金融危机暴露出来的金融混业经营方面的缺陷与问题，科学把握金融混业经营的先决条件、出发点和着力点，努力构建风险可控、资源整合优势突出、整体竞争力强大的金融集团，稳步推进我国金融混业经营进程。阅读资料金融控股公司是金融业实现综合经营的一种组织形式，也是一种追求资本投资最优化、资本利润最大化的资本运作形式。在金融控股公司中，母公司可视为集团公司，其他金融企业可视为成员企业。集团公司与成员企业间通过产权关系或管理关系相互联系；各成员企业虽受集团公司的控制和影响，金融控股公司具有如下特点：1、集团控股，联合经营；2、法人分业，规避风险；3、财务并表，自负盈亏。类型：1、具有金融机构身份同时控制着银行、证券、保险、信托等机构的金融集团；2、国有商业银行通过在境外设立独资或合资银行转变成的金融控股集团；3、产业资本通过控股银行、证券公司等多类金融机构形成的企业集团；4、通过对控股的地方商业银行、信托公司、证券公司等进行重组组建的金融控股公司。阅读资料金融控股公司与单个行业的金融机构相比，风险的整体性、关联性、交叉性更加突出，表现在以下方面：1、监管金融控股公司的真实资本水平更难2、金融控股公司的关联交易风险更突出3、金融控股公司内部控制问题影响更大4、金融控股公司的风险更易集中第二节中国金融监管体制的发展演变中国金融监管体制的变迁是与国内经济发展和金融体制改革紧密联系在一起的，并且是政府主导型的、主动的体制变迁模式。一、初始阶段：嵌入计划经济中的“大一统”管理（1949-1978年）——计划经济时代的金融监管改革开放以前，与计划经济体制相适应，我国实行高度集中的“大一统”金融管理体制：全国基本上只有一家金融机构，即中国人民银行。中国人民保险公司和中国银行，对内是中国人民银行一个职能部门，中国农业银行“三起三落”（1951—1965年，即三次成立三次撤销，其业务并入中国人民银行），中国建设银行是财政部的内部机构。这一阶段的中国金融体系以银行业为主，主要经营活动是计划拨款、贷款和存款等，较少涉及证券、保险、外汇等业务。中国人民银行集货币政策、金融经营和管理等多项职能于一身，工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行宏观控制上。这样一种以中国人民银行为单一主体的金融集中管理体制，虽然金融监管作用发挥得不是很理性，但其保证了当时一个崭新国家的金融体系的统一与高效，也为其日后以央行监管为主导的金融监管提供了一定的经验、组织机构和人员方面的准备。二、过渡阶段：以银行监管为主的金融监管体系初步建立（1979-1991年）——中国人民银行统一监管时期改革开放以后，为了提高金融市场的资源配置效率、促进金融市场发展，也为了使得金融体制能够为其他经济部门改革提供支持，政策当局将金融系统改革提上了日程。1979年1月，为了加强对农村经济的扶植，恢复了中国农业银行。同年3月，中国银行成为国家指定的外汇专业银行；同时设立了国家外汇管理局。此后，又重新建立了中国人民保险公司；组建了信托投资公司和城市信用合作社，出现了金融机构多元化和金融业务多样化的局面。1983年9月，国务院决定中国人民银行专门履行中央银行职能，正式成为中国的货币金融管理当局。1984年中国工商银行成立，中国人民银行成为现代意义上的中央银行，负责货币政策的制定和金融监管。从此，银行、信托、保险、证券等所有金融业务都归中国人民银行监管，形成了集中监管体制。三、发展阶段：“一行三会”金融分业监管体制确立（1992-2003年）——分业监管模式与调整时期1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和中国证监会、负责股票发行上市的监管，中国人民银行仍然对债券和基金实施监管。1995年颁布《中国人民银行法》，这是我国第一次从立法角度明确了金融监管的主体。1997年受亚洲金融危机的影响，全国金融工作会议提前召开，并决定健全证券市场的“集中统一”监管体制。1998年6月，国务院决定将证券委员会并入中国证监会，将中国人民银行的证券监管权全部移交证监会。同年11月，国务院决定成立中国保险监督管理委员会，将中国人民银行的保险监管权分离出来，由保监会统一行使。中国人民银行专门负责货币政策和对银行业的监管。2003年3月10日，关于组建中国银行业监督管理委员会的方案被十届全国人大一次会议审议通过，4月28日银监会正式挂牌运作。它标志着中国金融业“三驾马车”式垂直分业监管体制的正式形成。四、完善阶段：分业监管体制的进一步发展和完善（2004年至今）——分业监管基础的发展与改进时期2004年以来，中国金融分业监管的体制得到了进一步巩固与完善，监管协调与国际合作也有了新的发展。在此阶段，“一行三会”分业监管体制在以下几个方面得到了进一步的发展和完善：一是法律体系进一步完善，对《证券法》、《公司法》等多部法律进行了修订。二是加强监管执法和丰富监管内容，对现场检查、行政许可、行政处罚、行政复议等行为进行了规范，并加强了对金融创新和部分跨金融领域经营的监管。三是金融监管机构之间加强了协调配合，监管机构之间建立起联席会议制度。四是审慎性监管和功能型监管已被提到监管当局的监管改革议事日程上。（一）监管机构的职责与分工1、中国人民银行主要负责制定和执行货币政策，对货币市场和外汇市场进行监管。具体职责：（1）起草有关法律和行政法规；完善有关金融机构运行规则；发布与履行职责有关的命令和规章；（2）依法制定和执行货币政策；（3）监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场、外汇市场、黄金市场；（4）防范和化解系统性金融风险，维护国家金融稳定；等2、银监会主要负责统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。其监管目的为：通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；通过宏观有效的监管，增进市场信心；通过宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解；努力减少金融犯罪。具体职责：（1）依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则；（2）依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围；（3）对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理；等3、证监会依照法律、法规和国务院授权，统一监督管理全国证券期货市场，维护证券期货市场秩序，保障其合法运行。具体职责：（1）研究和拟定证券期货市场的方针政策、发展规划；起草证券期货市场的有关法律、法规，提出制定和修改的建议；制定有关证券期货市场监管的规章、规则和办法；（2）垂直领导全国证券期货管理机构，对证券期货市场实行统一监管；管理有关证券公司的领导班子和领导成员；（3）监管股票、可转换债券、证券公司债券和国务院确定由证监会负责的债券、证券的发行、上市、交易、托管和结算；监管证券投资基金活动；批准企业债权的上市；等3、保监会根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。具体职责：（1）拟定保险业发展的方针政策，制定行业发展战略和规划；起草保险业监管的法律、法规；制定业内规章；（2）审批保险公司及其分支机构、保险集团公司、保险控股公司的设立；会同有关部门审批保险资产管理公司的设立；审批境外保险机构代表处的设立；审批保险代理公司、保险经纪公司、保险公估公司等保险中介机构及其分支机构的设立；审批境内保险机构和非保险机构在境外设立保险机；等（二）监管机构之间的合作为明确金融监管职责，实现协调配合，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，