近十年来行政区划调整对城市郊区化的影响

近十年来行政区划调整对城市郊区化的影响——以广州为例摘要：城市郊区化是城市空间扩展的结果，也是城市化进程的必然趋势。深入对城市郊区化的动力机制研究，对于摸清城市郊区化的发展脉络具有十分重要的意义。最近几年我国一些大城市进行的行政区划调整是新一轮城市郊区化发展的重要动力来源。本文通过以广州行政区划调整为例分析了近十年来的行政区划调整对广州城市郊区化所产生的重要影响。关键词：城市郊区化，行政区域调整，撤县设区一、问题的提出城市郊区化，简称郊区化，是指人口、就业岗位和服务业从大城市中心向郊区迁移的一个离心分散过程。周一星和孟延春认为中国郊区化的主要动力来源有：（1）城市土地有偿使用制度（2）住房体制改革和危旧房改造工程；（3）城市交通、通讯等基础设施改善；（4）国内外大量投资为郊区化顺利进行提供了资金保障。刘秉镰又做了进一步补充（1）户籍管理体制改革（2）企业外迁和园区建设。而杨文和魏海涛则认为，上述观点只能作为郊区化结果的具体影响因素，而非动力机制，城市郊区化的真正动力机制应该来源于市场作用和制度变革的双重驱动。康燕红以一种新的视角研究了在政府企业化背景下的城市郊区化的动力来源，她把郊区化动力机制分为宏观动因和微观动因。前者主要包括政策力和经济力；后者主要包括市场力和政府力，她重点强调了政府力的作用。康燕红认为政府通过区域规划推行城市郊区化是一种积极主动的行为，它是出于拓展城市空间、改善城市形象、调整产业布局的多重动机，而这些动机本身就根源于政府企业化的诱因。从国内学界关于郊区化现象的动力机制研究的文献中我们会注意到政府行为对城市郊区化的推动作用越来越受到关注，不过对这一问题的研究仍停留在宏观层面，而缺乏对具体行政制度变革等某些微观层面的研究。近些年我国一些地区的行政区划调整是新一轮城市郊区化发展的重要动力来源，而学界尚未对行政区划调整和郊区化发展之间的关系给予关注。本文以广州行政区划调整为例，以微观的视角来分析行政区划调整对广州城市郊区化发展的影响。二、近十年广州市行政区划调整概况行政区划调整是指在一个国家的领土上，在综合考虑地理条件、历史条件、经济联系等状况的基础上，根据政权架构和职责履行的需要，对行政管理区域的划分和调整，它是对城市发展所需的资源要素重新进行地域性优化配置的必然要求，在表现形式上主要有行政地域名称、范围、行政等级层次及行政中心的重新配置，自改革开放以来我国地方的行政区划调整主要经历了“市带县”、“撤县设市”、“撤县（市）设区”等三个阶段。最近千年由于我国城市化进程逐步加快，城市规模不断膨胀，行政区划调整变得日益频繁。如图所示，在1999年至2008年的十年时间里，我国市辖区数量共增加了107个，增幅为14.2%，县的数量减少了58个，减幅为13，5%，县级市数量减少了47个，减幅为3.11%，自治县等其他县级单位数量鉴于民族因素的考虑没有变化。从这些数据中我们会发现最近千年我国地方行政区划调整的规模和变动频率是惊人的，并且它是以撤县设区为主要表现。近千年广州市进行了两次行政区划调整，同样是围绕着撤县设区的主线展开的。广州行政区划调整具体类型主要有：（1）撤市设区，即撤销番禺市设立番禺区，撤销花都市设立花都区。番禺、花都由县级市转变为市辖区，地方政府职能权限发生重大变革；（2）市辖区合并，即将越秀区和东山区合并为越秀区，荔湾区和芳村区合并为荔湾区；（3）新设市辖区，即在广州经济技术开发区的基础上新设了萝岗区，在南沙开发区的基础上新设了南沙区。通过行政区划调整，广州市将原城市行政管辖区范围附近的近郊县、乡、镇纳入城市行政区范围，城市行政管辖面积在短期内得到大幅度增加，广州市区管辖总面积由调整前的1443平方公里猛增至3682.39平方公里，增加了近2.6倍。从上述广州行政区划调整类型来看，除了第二点涉及到中心区合并问题以外，其他两点涉及的主要是郊区城市的行政资源配置问题，那么由此我们可以推断出这两次行政区划调整会对广州郊区化进程产生重大影响。三、广州行政区划调整对城市郊区化的影响分析在原市管县的行政体制框架下，市县之间存在不同的利益诉求导致两种权力博弈现象比较普遍，市县之间矛盾越来越突出，而这些矛盾最直接的表现就是市县之间的城市规划不协调、不统一。城市发展定位不明确，产业发展规划相雷同等问题影响了郊区化的有序开发。行政区划调整的目的也就在于消除行政区经济的弊端从而保证统一的城市规划的推行。就广州而言，广州通过行政区划调整，一定程度上理顺了城市中心区与郊区的利益关系，使广州城市发展冲破了行政区划的体制约束，对广州郊区化进程能够在统一规划的要求下有序进行起到了重要的作用。具体作用机制主要表现在以下几个方面：1.加强土地管理，保证了郊区土地合理有序开发像原番禺市、花都市作为县级市是一级独立行政单位，在土地管理方面具有较大的决策自主权，它们可以根据自己的意志制定相应的土地政策，而广州市政府总体规划的指导和监督往往是不力的。出于发展地方经济需要，郊区城市在规划郊区土地功能过程中，缺乏长远的战略眼光，在土地利用方面尽量多要地，要好地，乱圈地，从而导致了功能区布局的混乱，建设用地、农业用地和非利用地之间比例不协调。同时开发区建设过度扩张，郊区土地资源大量被挤占，或者是征而不用，大量土地闲置，浪费现象相当严重。撤县设区以后，番禺和花都成为了广州市城区，它们要直接接受来自广州市政府的管理，行政管辖权缩小，进而广州市能够进一步强化土地审批权和土地规划编制权、修改权等土地管理权限，从而实现了土地的集约管理。这样以来，广州的用地规划就能够着眼于广州市土地管理的总体规划，从总体上协调城市中心区和郊区、城市内部与外部的关系。一方面，广州市政府通过加强土地建设用地的供应总量有效的配合了区域产业结构调整，使得市域产业布局不断优化；另一方面，通过土地集约管理，便于掌握全面的土地供应信息，及时了解和监督地方土地使用情况，能够及时对未征先用、少征多用及征而不用等不良用地现象进行严查，遏制类似现象蔓延。同时可以依据城市总体规划，控制开发区的数量和工业用地规模，避免滥占郊区农业用地，确保郊区土地资源有效利用，保证土地产出效益集约化增长。以单位面积产出的增加率＝△人均GDP／△S（新增加用地面积）来表示用地的集约度，番禺区用地集约度从2000年的0.11陡升到2005年的9.82。2.优化城市产业布局，保证了工业郊区化有序开展受地方利益驱使，原有层级的郊区城市人为设置行政区隔限制了经济要素自由流动，导致了区域分工不明确、产业结构雷同严重等局面。撤县设区直接减少了行政上的管理层级，这在一定程度上削弱了经济资源要素流动中的制度性门槛，其结果有助于区域大市场的形成，经济资源能够根据市场配置合理流动。一方面，强化广州市集聚能力与规模效益，在市场规律的作用下实现集聚发展和规模效益的最大化，更好地发挥中心城市对郊区腹地的辐射和带动作用。另一方面，理顺了广州市政府和郊区城市之间的利益关系，从而有助于确定中心城市和郊区城市之间的城市功能定位，这就保证了未来广州的城市建设不再是围绕着老城区摊大饼似的向外扩张，而是确立真正意义上的中心城市与郊区城市互动的以组团式为主的跨越式城市发展战略。广州中心区实行“退二进三”，重点发展先进生产性服务业，市区工业向郊区转移花都区依托白云机场的区位优势重点发展临空工业，产业功能定位于广州重要的物流基地南沙区依据南沙港的区位优势重点发展临港工业，产业功能定位于广州的对外窗口和重要的重化工基地；萝岗区集经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、广州保税区为一体的政策优势重点发展高新技术产业，城市功能定位于广州招商引资的产业基地。近年来在广州的郊区城市已经形成了具有较强竞争力，产业集群密集的专业化工业卫星城市，比如以皮革闻名的花都狮岭镇，以汽车、摩托、牛仔闻名的增城新塘镇等等，如下图所示。3.加强城市管理，进一步理顺了广州市和郊区城市的行政关系首先，推动了郊区城市建设有序有效的展开。以前由于缺乏有效的协调机制，郊区城市之间以邻为壑，各自为战，竭力拉项目、争投资、基础设施盲目上马等等，造成了严重的重复建设问题。通过行政区域调整，整个市域的基础设施和工程项目基本上都在广州市统一规划的要求下进行，这就有效克服了郊区城市之间的恶性竞争、重复建设的问题。广州市可以从更宽更广的视角对全市进行区域内资源统一配置。最近几年广州市先后顺利启动了番禺小谷围大学城“科技港”、南沙“海港”丰田汽车城和钟村石壁新火车客运站、新白云航空港。琶洲信息港等大型工程项目，规划中的轨道交通项目已经陆续开通运营。这些工程项目和基础设施是单个郊区城市的财力是无法完成的，它们为郊区城市提供良好的发展机遇，加快了区域内人流、资金流、物流、信息流等生产要素的聚集与疏散，为郊区城市能够更好的接受中心城市的辐射发挥了重要的作用。其次，一定程度上克服了区域共同治理的难题。广州的郊区城市花都和白云等虽然区位相邻，但是规划的编制与实施却是分割的，基础设施对接、污染治理等方面存在着难以协调的问题。这些问题严重影响郊区的经济和社会的和谐发展。而行政区划调整能够使环境污染和交通设施对接等区域治理问题内部化，一定程度上促进了区域共同治理问题的解决。同时通过加快编制与行政调整相配套的镇域规划、中心村规划和许多镇域的总体规划建设并做好不同行政单位规划的协调，也有效弥补郊区城市边缘地带的“管理真空”的漏洞。作者：暨南大学管理学院