通过对开发区土地利用效率的分析

通过对开发区土地利用效率的分析，可以了解开发区的土地利用程度，为开发区未来整合土地资源、招商引资和制定土地利用规划、提高土地利用效率提供依据。开发区的土地利用效率分析主要分为两部分：一是将广州开发区与全国其他地区或开发区的土地利用效率进行横向对比分析（图4-23），可以了解广州开发区的土地利用水平在全国中的地位；二是对广州开发区各年份土地利用效率的纵向对比分析（图4-23），可以了解开发区土地利用效率的变化状况。情景分析从上述分析可以看出，随着开发区的滚动发展，到2007年，开发区土地累计利用面积已达28.38平方公里，同比增长19.7%，而所剩余的可开发区利用的土地面积仅为4.38平方公里，其土地资源已经所剩无几，而若开发区的土地开发速度和利用情况保持不变，到2010年，在保持经济增长指标达标的情况下，开发区将需要47.82的累计土地利用面积来支撑，已经超过了开发区32.76平方公里的可开发利用面积总量，故土地已经成为制约开发区未来经济发展的一个重要瓶颈，在这种情况下，必须采取有利于提高土地利用效率的政策和措施以解决土地瓶颈问题，保证开发区社会经济的持续发展，故有必要根据开发区未来的社会经济发展趋势，对开发区在土地集约利用情况下的土地需求做情景分析研究，作为开发区提高土地利用效率促进其社会经济持续发展的决策依据。故根据开发区目前的土地利用情况，本情景分析以2007年为基年，预测期分别为2010、2015和2020年，将开发区可能采取的有利于提高土地利用效率的政策和措施分为两个情景进行研究：情景一为参考情景，假定开发区加强对有待开发的未利用土地的潜在利用效率，即提高土地利用门槛引入低投入、高产出的企业，而已利用土地范围内的土地利用效率保持不变；情景二为理想情景，假定在参考情景的基础上，开发区在已利用的土地范围内，通过工业用地的置换等不断优化土地利用结构、淘汰附加值低的企业等提高已利用土地的利用效率。情景一：参考情景假定开发区加强对有待开发的未利用土地的潜在利用效率，即提高土地利用门槛引入低投入、高产出的企业，而已利用土地范围内的土地利用效率保持不变。2007年，开发区已利用面积为28.38平方公里，同比增长19.7%，单位土地面积产出为33.4亿元/平方公里，未开发利用的可用土地面积为4.38平方公里，在参考情景下，由于提高土地利用门槛而引入低投入高效益的企业，从而能够使得开发区在经济加快增长的情况下将土地增长速度放慢，故假设新增土地面积的年均增长率为目前水平的一半，即9.85%。在以上假设条件下，以2007年为基年，预测2010、2015和2020年的新增土地需求量分别为3.43平方公里、5.53平方公里和8.91平方公里。由此可见，在参考情景下，开发区现有的土地存量只能维持到2010年以后，不超过2015年。故在此情景下，在满足经济发展目标的前提下，开发区的土地只能支持到2010年，为31.81平方公里。情景二：理想情景假定在参考情景的基础上，开发区在已利用的土地范围内，通过工业用地的置换等不断优化土地利用结构、淘汰附加值低的企业等提高已利用土地的利用效率。在此情景下，开发区土地利用效率大幅度提高，在满足经济发展指标的情况下，所需的新增土地面积增长速度会降低更多，假设在该情景下新增土地面积的年均增长率为参考情景下的一半，即为4.92%，在以上假设条件下，以2007年为基年，预测2010、2015和2020年的新增土地需求量分别为1.56平方公里、2.00平方公里和2.55平方公里。由此可见，在理想情景下，在满足经济发展目标的前提下，开发区的土地只能支持到2020年，其2010、2015和2020年的累计土地利用面积分别为29.94平方公里、30.38平方公里和30.93平方公里。以上各情景下的单位土地面积的产出如下表以及下图所示。表4-8两个情景下的单位土地面积产出2007201020152020GDP（亿元）947.6614702901.515979.74单位土地面积产出（亿元/平方公里）现状33.39---情景一33.3946.21情景二33.3949.0995.52193.340204060801001201401601802002007201020152020年份亿元/平方公里现状情景一情景二图4-25两种情景分析下的单位土地面积产出由以上情景分析结果可知，要实现开发区的经济增长目标，以目前的土地利用水平，是不足以维持开发区的社会经济持续发展的，即便在未来发展中提高对土地利用效率要求即情景一的条件下，土地资源也只能维持到2010年，因为剩余的待开发土地太少，不足一直依靠这部分土地上的新进低投入、高效益企业来拉动整个开发区经济的高速发展。只有在情景三即把提高已开发土地范围内的各企业的土地利用效率和提高新进企业的土地门槛结合起来以后，才能解决开发区土地资源的瓶颈性制约难题。从对情景二和情景三的比较中也可以看出，提高已开发利用土地范围内的土地利用效率所带来的效益远远高于单纯提高对未来新进项目的土地门槛，因此在开发区的土地集约利用方面，政府应当集中运用各种手段和政策措施，着重提高已开发利用土地的利用效率，即重在“截流”，其次辅之以必要的土地招商门槛，提高潜在的土地利用效率，即“开源”次之。4.2.4对策建议针对以上土地利用的回顾性评价和制约性分析所得出的开发区土地利用结构等方面的问题，对开发区未来的土地利用提出以下对策和建议：（1）根据各区已有的产业基础，继续调整发展战略，在以工业为主导的基础上增强开发区的综合服务功能，调整土地利用结构，合理安排第一、第二产业用地，加大第三产业用地比例。此外，还需要为产业的升级代换预留一定的备用土地，增强土地的吞吐能力。（2）增强各发展片区的功能定位，对于未来新增项目，根据土地利用规划和功能定位在各区之间进行平衡，并不断通过产业结构的调整升级代换，更新和优化土地利用结构和利用效率。（3）提高开发区招商引资的土地门槛，在招商引资时优先考虑投资强度大、投入产出比高的企业，，从而间接把关对土地利用效率的要求，此外，要合理安排项目用地位置和用地面积，并理顺开发时序。根据开发区各区的特点，对土地利用的对策建议如下：（1）西区：由于西区是开发区最早开发也是发展最为成熟的地区，目前可剩余建设用地面积在四个区当中最少，仅为0.15平方公里。此外，西区目前的问题是还没有充分发挥单位面积上土地的使用价值，突出表现为大部分已建成的标准厂房闲置，造成资源浪费。因此，为了该区社会经济的平衡发展，在条件允许的情况下，适当调整功能定位，置换部分闲置工业用地发展第三产业，进一步加强该区的生活服务配套设施，形成新型服务中心。（2）东区：东区可用地较多，为1.7平方公里，除了产业发展用地外，其经济发展备用地可用来在现有空间规划建设的基础上进一步完善工业区市政基础设施和生活配套设施，以改善该区的土地利用结构，服务社会经济发展。（3）永和区：该区三面环山，东部开阔，可在空间发展布局上保留中部密集的山地和园地，在未来土地利用规划中适当增加绿地规划用地。（4）科学城：科学城是以科研中试、电子及通讯设备制造、生物医药工程及新材料、新能源制造、环保产业为主导，同时配备商务、研发功能的综合产业区。有1.88平方公里的可用地面积，在未来的发展中，要加大科技创新的力度，不断对产业进行升级代换，提高区内企业的土地产出效益，节约土地，在此基础上加大市政基础设施和生活配套设施的建设。土地是城市形成与发展的基础，是城市社会、经济、政治、文化等各项活动的载体。城市土地资源利用的合理性直接关系到城市的兴衰与区域的发展。在当前城市存量土地有限、城市空间外向扩张受阻的条件下,这种合理性在很大程度上将取决于城市土地利用的高效化与集约化。通过之前对土地利用状况的分析可知，目前广州开发区土地存量有限，所剩可开发用地远远达不到规划对土地的需求量，这已经对开发区产业发展造成一定程度的影响，成为制约开发区招商引资的瓶颈问题之一。另一方面，从开发区的产业发展和空间布局来看，由于开发初期实行的是“滚动发展”、“开发一片成熟一片”的工作方针，产业空间布局规划并不完善，产业发展的空间布局不够合理，导致产业集群效应不显著，与商业、服务业较为发达的老城区的资源整合力度不够从而影响了区域竞争力的提高。由此可见，土地的合理和集约利用的规划，对开发区未来的产业发展以及竞争力的提高，有着至关重要的作用。目前开发区四个区各自的功能定位分别是：西区以食品、精细化工、金属制造、现代物流为主，同时兼有行政管理、商务服务功能的综合型现代化工业区，未来在在条件允许的情况下，置换部分工业用地发展第三产业，进一步加强以建成区的生活服务配套设施，形成服务西区及周边地区的服务中心。东区是以化工、食品、电子、钢铁、汽车制造为主的现代化工业区，发展的功能定位较为单一，未来应当在现有空间规划建设的基础上进一步完善工业区市政基础设施和生活配套设施。永和区是以电子产品制造、食品、精细化工、轻加工业为主的工业区，在空间发展布局上保留中部密集的山地和园地。科学城是以科研中试、电子及通讯设备制造、生物医药工程及新材料、新能源制造、环保产业为主导，同时配备商务、研发功能的综合产业区。根据开发区产业发展的功能定位和土地资源限制的客观性约束条件，为了破解土地资源约束瓶颈，更好的为开发区产业发展服务，对开发区的土地合理集约利用作如下规划：10.1.2.1建立并完善土地利用规划等各项制度，强化政府对土地利用的宏观调控，缓解资源瓶颈，促进产业发展规划是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据，政府通过对土地和基础设施的规划与调控，规范和调节土地市场和利用，可以理顺土地开发时序，控制开发强度，合理引导社会资金的流向，引导产业结构调整，促进产业结构的升级，从而缓解土地资源瓶颈性约束。（1）为保证开发区未来发展对土地高效集约化利用、缓解土地资源瓶颈性问题，充分发挥土地供应的宏观调控作用和控制建设用地总量，应当建立和完善开发区建设项目的用地预审制度。对于朝阳产业、信息技术产业、高新技术产业、低能耗、低污染产业，可以在土地供应上给予政策支持；对于投资过热、污染环境及不适宜开发区经济发展定位的产业，在土地供应上进行必要的控制以限制其发展。开发区可根据当地经济发展和用地需求的实际，制定详细的供地政策，在建筑容积率、投资强度、土地产出率、绿化率、非生产性用地比例等方面设立用地参考指标，规定开发区、标准厂房和工业集中区的进入标准，以便在新项目开工前，先将集约节约用地落实到位，符合科学发展观和可持续发展观，发挥土地政策在宏观调控中的重要作用。（2）以开发区土地利用总体规划为导向，根据开发区土地利用现状及社会经济发展对土地需求的预测情况，通过对开发区可供应量进行分解，制定年度土地供应计划，包括土地供应数量、位置、用途、开发时序、开发强度和市政基础设施配套等方面。根据开发区的具体情况调整土地供应结构，包括三个方面：一是根据市场变化，把握不同类型用地的供应比例，控制商业用地的市场投放量，增加产业政策扶持行业的供地量，停止禁止性项目的供地，提高限制性项目的供地标准和条件；二是居住用地方面平衡区域分布；三是控制新增土地的供应，加快盘活存量土地，根据存量土地的消化情况决定土地供应力度，平衡市场需求。（3）继续完善土地利用的价格、税收及金融等方面的政策。推进城市土地市场化进程,充分发挥城市土地的经济效益，坚持以培育和规范土地市场、发挥市场配置土地资源的基础性作用为主线,加强土地市场秩序的整顿和规范,积极营造公开、公平和公正的市场环境,充分依靠市场机制实现土地资源的优化利用。10.1.2.2明确开发区发展的功能定位，优化土地利用结构，推动开发区土地集约高效利用（1）推进开发区土地利用功能的综合化开发区是一个复杂的聚合体，其土地利用要实现综合化，即实行功能分区,以节约土地和各类管线,改善环境,发挥城市集聚效应。同时,又不能过分强调功能分区，如原有西区、东区、科学城、永和区四个分区空间用地规模小，各区域跳跃式发展，用地布局分散，服务功能重复，忽