论中国野生动物保护与美《濒危物种法》

珍贵濒危野生动物刑法保护比较研究--以闫啸天非法捕猎收购濒危野生动物案的判决为切入点王盼201341200182一、闫啸天案案情介绍据法院判决描述闫啸天等人进行以下行为1、2014年7月14日左右的一天，被告人闫啸天、王亚军在辉县市高庄乡土楼村一树林内非法猎捕燕隼12只（国家二级保护动物），后逃跑一只，死亡一只。2014年7月18日，被告人闫啸天、王亚军卖到郑州市7只，以150元的价格卖给被告人贠某燕隼1只。被告人闫啸天独自卖到洛阳市2只。2、2014年7月27日，被告人闫啸天和王亚军在辉县市高庄乡土楼村一树林内非法猎捕燕隼2只及隼形目隼科动物2只，共计4只。3、2014年7月18日，被告人贠某在辉县市百泉镇李时珍像处以150元的价格收购了被告人闫啸天和王亚军于2014年7月14日左右猎捕的燕隼1只；2014年7月30日，辉县市森林公安局在被告人贠某家将该只隼扣押。4、2014年7月26日，被告人闫啸天从河南省平顶山市张某手中以自己QQ网名“兔子”的名义收购凤头鹰1只（国家二级保护动物）。2014年7月28日，辉县市森林公安局在被告人闫啸天家中查扣同月27日被告人闫啸天和王亚军猎捕的隼4只和被告人闫啸天同月26日收购张某的凤头鹰1只。事实的情况并不像媒体开始报道的一样，无知农村少年掏鸟被判十年，这句话激起了无数人的气愤，在中国整体法制情况不明朗的今天，人命贱如纸成了最好的描述。当案件的真实情况暴露在人们的面前时，又都呼喊闫某罪有应得，媒体无知，当然也有人觉得说到底不过是几只鸟，判10年半太严重了。在普通人眼中，杀人放火、贪污受贿等行为罪大恶极，判处数十年有期徒刑甚至死刑都不为过；但猎捕、贩卖几只国家保护动物，虽然也违法，但可能只需要受到罚款或拘留几个月的处罚，无法将这类行为与10年有期徒刑联系起来。最终被告人闫啸天犯非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪，判处有期徒刑十年，并处罚金人民币五千元；犯非法收购珍贵、濒危野生动物罪，判处有期徒刑一年，并处罚金人民币五千元；数罪并罚，合并刑期有期徒刑十一年，决定执行有期徒刑十年零六个月，罚金一万元。然而立法的原意，法律的价值还需要我们进一步探讨。二、中国对于野生动物的立法保护在闫啸天案的一审判决中我们可以看到，法官判决所依据的是《中华人民共和国刑法》第三百四十一条第一款，第六十九条第一款，第六十四条，第六十七条第三款，《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题解释》第一条之规定，其中《刑法》只有第三百四十一条是关于对野生动物类犯罪的处罚。法律对于野生动物保护的规定十分不完善，难以应对实际的需求。目前，我国已经初步建立了以《野生动物保护法》、《自然保护区管理条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》、《森林法》为核心的野生动物保护法律大柜体系，同时结合野生动物保护的地方性法规，从完善立法、强化执法、强化公众的宣传教育等多个方面来逐步建立野生动物保护的长效机制。而我国现行的《野生动物保护法》颁布于1988年，这部法律及其实施条例存在着许多的问题1、从立法目的上，野生动物保护法目的过于单一和功利化。2、保护的野生动物范围涵摄不周。3、野生动物生境的保护力度不足。4、野生动物致害补偿规定缺乏操作性。5、对主管部门的规定过于龙童年，执法主体分散，容易出现权责不明、互相推诿的现象。6、对伤害、虐待、消费野生动物的行为存在监管缺陷。7、野生动物驯养繁殖管理制度设存在严重缺陷。（一）涉及物源管理的规范不到位。（二）因对野生动物驯养、繁殖场所的监管存在漏洞，致使一些野生动物驯养繁殖组织成为了野生动物“洗货”的中转站和野生动物资源违法犯罪的庇护所。（三）多头管理的许可证制度导致监管弱化。8、《陆生野生动物保护实施条例》在具体化国家重点野生动物捕猎特许以及开发利用的发动条件时，存在泛化倾向。同时，有学者指出，中国现行的1989年实施的动物保护法，立法之初也就是刚刚开始开放市场经济的时候，是为了鼓励野生动物的买卖，为国家挣外汇。它强调资源利用、鼓励发展野生动物驯养繁殖产业。海南师范大学副校长史海涛指出，这部野生动物保护法使得中国的野生动物驯养繁殖业得以大发展，中国有两万多家养殖单位，总产值78亿元人民币。可以说这78亿元毁了中国的国际形象。当然我国对于野生动物的保护也在立法上取得了一定成效根据我国《刑法》第第三百四十一条规定，本条的初衷是保护我国野生动物资源不被破坏，并且对行为严重的相关人员给予刑罚处罚。实际上不仅猎杀行为会破坏野生动物资源，食用者也是破坏野生动物资源的幕后元凶之一并且是导致猎杀行为的最重要原因。只惩罚狩猎者而忽视食用者食用野生动物行为的违法性，这有违司法公正的精神。《野生动物保护法》第九条规定，国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。地方重点保护的野生动物名录，由省、自治区、直辖市政府制定并公布，报国务院备案。将故意伤害、虐待野生动物的行为纳入刑法调整范围。故意伤害、虐待野生动物也是令人发指的行为，它使野生动物的身体受到伤害，影响到它们的正常生活进而使得其面临死亡的威胁，该行为所导致的后果犹如慢性自杀，受害的终究还是野生动物，所以在野生动物受到杀害之前就应该设立相关惩治的规定。三、美国的野生动物保护为了防止商业贸易对野生动植物种的过度利用导致物种灭绝的危险，1973年3月3日，21个国家在美国华盛顿签署濒危动植物种国际贸易公约（CITES）。各国立法者逐渐意识到保护生物多样性以及保护濒危物种是当务之急，根据CITES的要求，制定了相应的国内法。受CITES的影响，美国国会于1973年通过《濒危物种法案》（ESA）。1.在美国,由于野生生物资源及其生境的绝大部分的土地属于公民个人、州、地方政府、土著居民、部落机构、保护组织和其他非政府组织所有,许多衰退物种的未来依赖于这些非政府所有的土地上的保护行动。2.ESA规定,一个物种的列入需要遵循严格的法定程序,联邦机构须遵循相关法规和程序进行濒危物种列入的评定,在评定过程中要将有关提议和决定等内容发布在《联邦公报》上，告知公众并寻求获取相关物种的生物学信息,以便进一步完善对该物种所作的状态评价。一个物种一旦列入濒危名录,便获得在其全部分布区范围内的保护,被禁止对其杀害、伤害或其他形式的获取。为了使得濒危物种的列入更加及时、科学、合理、以及更加有效地对濒危名录进行管理,执法部门出台了以下相关政策措施及指南:1)在做出物种列入决定时对其保护成效进行评价的最终政策;2)作为列入濒危名录的候选物种识别的最终决定;3)根据ESA对独特的脊椎动物种群片段识别的政府机构间政策;4)濒危和受威胁物种列入和恢复的优先指南;5)申请濒危物种列入的流程。3.ESA要求对列入的濒危与受威胁物种采取严格的保护措施,违反者将受到相应的处罚,为了解决非政府组织或个人在其私有土地上的合法行为可能对列入物种无意间所造成的伤害,国会在1982年修订了ESA第10节的许可规定,批准了通过制定和执行“生境保护计划”来解决对野生动植物的无意伤害问题。4.ESA的最终目标是恢复和保存濒危物种及其赖以生存的生态系统,因此要求执法机构为每一个列入名录的物种制定并执行恢复计划,并采取各种方法和程序用于列入物种的恢复。四、中美野生动物保护的比较综观中美二法，不难发现无论是宏观的立法体例、管理体制，中观的具体制度安排，还是微观的条款规定均存在这样或那样的差异。1.立法体例方面的不同美国作为英美法系的代表国家之一，它一般习惯判例法，然而在保护濒危物种这一问题上它却采取了制定法，相比之下，中国的野生动物立法比较分散，而且法律效力不一，出了《中华人民共和国野生动物保护法》外，还有由七届人大同次常委会通过的《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》，1990年由最高人民法院、最高人民检察院、林业局、公安部联合发布的《关于严厉打击非法捕杀、收购、倒卖、走私野生动物活动的通知》，1992年由林业部制定的《国家重点保护野生动物旭阳繁殖许可证管理办法》，1993年农业部发布的水生野生动物保护实施条例》，以及1994年国务院发布的《关于加强森林资源保护管理工作的通知》等。此外，还存在大量关于野生动物保护管理方面的地方性法规。由此可见，我国关于野生生物的立法体系十分庞杂，从数量上看以“规定”、“办法”和“通知”为主。这与《野生动物保护法》的规定过于简单，缺乏可操作性有关；以与“摸着石头过河”、“出现一个问题立一个法”、“法律宜粗不宜细”等立法指导思想分不开。2.管理体制方面的差异中美在濒危物种管理体制上的差别，是与两国的政体不同直接相关的。美国是一个联邦制国家。联邦政府通过财政援助或技术援助，参与或鼓励州的重要项目，特别是社会福利方面的项目。州政府在接受联邦援助时，必须接受联邦的方针、政策和指导，否则就得不到联邦的帮助。通过援助的方式，联邦政府不是在法律上而是在事实上已经参加州政府权力的行使。在合作论的联邦主义下，不需要改变宪法中规定的权力分配，权力的形式实际上已集中于中央。在划分中央政府与地方政府的职责与权限问题上，美国采取的是基本法定职能的平行负责制。在调控模式上，美国环境法在一般情况下采取的是联邦设立目标与标准，州政府制定并执行包括具体的实施手段的环境方案的模式。ESA就体现了这种环境管理体制安排。联邦与州的权责划分一般都是该法中的主要内容，并在ESA中占有大量篇幅。我国是单一制国家，在管理体制上强调中央集中管理，地方服从中央，不存在职能上的分权，只有地域上的分工。3.机构设置方面的不同我国对野生动物的保护管理并无特殊的机构，法律规定林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。可见管理和保护野生动物只是林业、渔业部门众多管理职能中的一项。这难免造成各部门相互推诿或相互争夺职权、各自为政的局面。而美国在这方面的规定较为有特色，值得我们学习借鉴。ESA除规定由联邦内政部负责陆生动物和淡水鱼类的保护，由联邦商业部负责海洋哺乳动物和鱼类的保护，由联邦农业部负责陆生植物的进出口管理之外，还设有一个专门的机构—濒危物种委员会。该委员会的主要职能是审查关于豁免的申请。ESA允许联邦、州政府机关或有关许可证的申请人向内政部提出豁免于该法有关条款的申请。内政部关于这种申请的决定须报告濒危物种委员会，委员会有权最后决定是否豁免。委员会由内政部、农业部、陆军部、经济顾问委员会、联邦环境保护局和国家海洋大气局的最高首长组成，由内政部部长任委员会主席。这个效力层级较高，权力较集中的机构具有综合管理的性质，能有效避免各部门相互扯皮的局面。4.保护对象范围方面的差异美国ESA的保护对象总的来说是鱼类、野生生物（包括野生动物和植物）及其生境。其中关于“生境”的规定与我国有不同之处。ESA关于野生生物生境的规定贯穿整部法律，无论是立法宗旨、联邦与各州的职权划分，还是国内外合作以及禁则、罚则各章中都比较注重保护生境。把对生境的保护提升到了与保护野生生物本身同样重要的高度，因此其保护对象比较广泛。如ESA1533(a)规定，内政部应该制定条例来决定某一物种是否属于濒危物种或濒危物种是由什么原因引起的，濒危动物栖息地或濒危动植物生长区是否已经或濒临破坏、改变或剥夺、缩小。相比之下，我国的《野生动物保护法》保护对象范围较窄。第8条是关于保护对象的总的规定，即“国家保护野生动物及其生存环境，禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。”其他涉及野生动物生境的规定仅有第11条和12条，分别为“各级野生动物行政主管部门应当监视、监测环境对野生动物的影响。由于环境影响对野生动物造成危害时，野生动物行政和主管部门应当会同有关部门进行调查处理。”以及“建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书；环境保护部门在审批时，应当征求同级野生动物行政主管部门的意见。”可见，我国还未充分认识到保护野生动物生境的重要意义，对生境的保护仅停留在“末端控制”、“事后保护”的阶段。5.两国对SITES的规定不同CITES是濒危物种贸易和保护方面最重要的也是被